II SA/Ol 1163/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia – stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na "[...]" Sp. z o.o. w W. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w wysokości 25.000zł. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorowi – "[...]" Sp. z o.o. - dokonać rozbiórki suszarni ze sterownią wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na dz. nr "[...]" i "[...]" przy ulicy L. w R. Podano, że oględziny przeprowadzone przez pracowników organu potwierdziły niedopełnienie nałożonego obowiązku. W związku z tym organ wystosował do Spółki upomnienie z dnia "[...]", wzywające do wykonania wskazanych w decyzji robót budowlanych w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia z pouczeniem, że niewykonanie czynności w oznaczonym terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania egzekwowanego obowiązku organ wystawił w dniu "[...]" tytuł wykonawczy, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania nakazanych czynności. Podano, że zasady ustalania wysokości grzywny w celu przymuszenia reguluje art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy czym przepis ustala tylko górne granice grzywny w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ nie może jednak przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 cyt. ustawy). Uwzględniając zatem koszty realizacji decyzji rozbiórkowej, długość okresu, w którym Spółka zwlekała z jego realizacją, nałożoną postanowieniem grzywnę w wysokości 25.000zł należy uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z powyższymi zasadami. Na postanowienie to zażalenie w imieniu Spółki "[...]" wniósł Z. K., powołując się na pełnomocnictwo w aktach sprawy. Zarzucił niedopuszczalność egzekucji administracyjnej z powodu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wcześniejszego tytułu wykonawczego i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wskazał, że w myśl art. 26 § 5 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Zobowiązanym w sprawie jest Spółka "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. Spółka, jako osoba prawna, działa poprzez zarząd spółki w osobie uprawnionego do jednoosobowej reprezentacji Prezesa Zarządu. Podniesiono, że tytuł wykonawczy z dnia "[...]" oraz wcześniejsze upomnienie z dnia "[...]" dla swej skuteczności powinny być doręczone Prezesowi Zarządu Spółki, a nie przypadkowemu pracownikowi zatrudnionemu w Zakładzie Produkcyjnym Spółki w R. W związku z tym za niedopuszczalne należy uznać nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, bowiem nie została w ogóle wszczęta egzekucja administracyjna. Postanowieniem z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził niedopuszczalność złożenia zażalenia przez Z. K. W uzasadnieniu podano, że zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny Spółce "[...]" złożył Z. K. W związku z tym, że był on pełnomocnikiem Spółki w postępowaniu dotyczącym rozbiórki - pełnomocnictwo obejmowało jedynie uprawnienie do reprezentowania w sprawie o nr "[...]" - organ odwoławczy zwrócił się do Z. K. o przedstawienie pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki w postępowaniu egzekucyjnym. W wyznaczonym terminie brak ten nie został uzupełniony. Do organu wpłynęło jedynie pismo Z. K., w którym wskazuje, że działa on w imieniu Spółki "[...]", a jego umocowanie do reprezentowania spółki w postępowaniu egzekucyjnym jest przedwczesne, bowiem postępowanie to nie zostało wszczęte. Podniesiono, ze art. 134 Kodeksu postepowania administracyjnego obliguje organ odwoławczy do badania dopuszczalności środka zaskarżenia oraz legitymacji do jego złożenia. Zażalenie winno być wniesione przez legitymowany podmiot. Wskazano, że zażalenie jest niedopuszczalne w związku z faktem, iż Z. K. nie miał legitymacji do jego złożenia (nie wylegitymował się stosownym pełnomocnictwem). Na powyższe postanowienie skargę złożyła "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., reprezentowana przez Prezesa Zarządu S. C. Zarzucono naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez żądanie od pełnomocnika Spółki okazania pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki w postępowaniu egzekucyjnym w sytuacji, gdy postępowanie to nie zostało wszczęte i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącej Spółki błędem organu było rozpoznanie kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jedynie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy punktem wyjścia w rozważaniach na temat dopuszczalności zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym powinny być przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pełnomocnictwo do reprezentowania kogokolwiek w jakimkolwiek postępowaniu może być udzielone dopiero wówczas, gdy postępowanie to zostało wszczęte. Podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy, a wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tego tytułu. O ile w doktrynie i orzecznictwie problematyczna jest możliwość doręczenia tytułu wykonawczemu pełnomocnikowi zobowiązanego, to nie budzi kontrowersji okoliczność, że dokument ten, dla swej skuteczności, nie może być doręczony "zwykłemu" pracownikowi zobowiązanego lub nawet osobie posiadającej jedynie tzw. pełnomocnictwo pocztowe, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jako że tytuł wykonawczy odebrał pracownik zobowiązanego i to nie w siedzibie zobowiązanego, lecz na terenie jego zakładu produkcyjnego. Dopiero zatem po skutecznym doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego wszelkie następne doręczenia mogą być dokonywane do rąk pełnomocnika ustanowionego dla postępowania egzekucyjnego. Do tego czasu obowiązuje pełnomocnictwo udzielone Z. K. do reprezentowania Spółki jedynie w postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbiórki suszami. Wyjaśniono, że Z. K. nie jest radcą prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazano, ze zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Odnośnie zaś wszczęcia postępowania egzekucyjnego wyjaśniono, że stwierdzając niedopuszczalność złożenia środka zaskarżenia organ odwoławczy nie ma uprawnień do badania sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazano jednak, że decyzja nakazująca spółce rozbiórkę oraz wszelka korespondencja w tym postępowaniu, do czasu ustanowienia pełnomocnika przez Spółkę była kierowana na adres prowadzonej działalności i na żadnym etapie postępowania nie było to kwestionowane. Nakaz rozbiórki był tez badany przez sąd administracyjny, który nie dopatrzył się żadnych uchybień ze strony organów. Skoro zatem organ I instancji dysponował adresem do doręczeń na adres zakładu, a pełnomocnik nie miał umocowania do działania w postępowaniu egzekucyjnym, to ocenie organu prawidłowo doręczono tytuł wykonawczy na adres, którym dysponował organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję czy postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej wskazano. Podnieść należy, że postępowanie zażaleniowe (odwoławcze) składa się z kilku etapów. Zanim bowiem organ przystąpi do jego rozpoznania musi ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowo-przedmiotowych. W ramach badania dopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych organ winien ustalić, czy zostało ono wniesione przez legitymowany podmiot, czyli stronę postępowania. W przypadku zatem, gdy zażalenie jest wniesione przez pełnomocnika, musi ustalić istnienie i zakres pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie zażalenie wniósł Z. K. powołując się na pełnomocnictwo Spółki, udzielone mu w trakcie postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki. Stwierdził bowiem, że postępowanie egzekucyjne nie zostało skutecznie wszczęte, a tym samym w dalszym ciągu jest uprawniony do reprezentowania Spółki. Wskazać zatem należy, że twierdzenie to nie jest zasadne. Z załączonego do akt administracyjnych pełnomocnictwa (k. 18 akt administracyjnych) wynika, że zostało ono udzielone do konkretnego postępowania, ze wskazaniem jego numeru a także przedmiotu (doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanej suszarni). Pełnomocnictwo to zatem nie było pełnomocnictwem ogólnym do reprezentowania Spółki w postępowaniu przed organami administracji, lecz pełnomocnictwem szczególnym, uprawniającym do reprezentacji Spółki tylko w tamtym postępowaniu. Natomiast postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w trybie postępowania egzekucyjnego, w którym przedmiotem jest wyegzekwowanie nałożonego na Spółkę obowiązku rozbiórki suszarni. Wprawdzie skarżący twierdzi, że postępowanie egzekucyjne nie zostało skutecznie wszczęte, jednak aby zakwestionować wydane postanowienie niezbędne jest wniesienie zażalenia przed podmiot do tego uprawniony. Jeśli zatem w ocenie skarżącego Spółka nie mogła ustanowić pełnomocnika do występowania w postępowaniu egzekucyjnym, to nie było żadnych przeszkód, aby udzielić pełnomocnictwo do złożenia zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Skoro zaś takiego pełnomocnictwa skarżący nie udzielił Z. K., to wniesione przez niego zażalenie nie mogło być skuteczne. Jednakże wskazać należy, że wydanie zaskarżonego postanowienia było przedwczesne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zażalenia z dnia "[...]" nie było wniesione przez Z. K. w jego własnym imieniu, lecz w imieniu Spółki. Skoro zaś pełnomocnik nie przedłożył prawidłowego pełnomocnictwa, należało uznać, że zażalenie to zawiera brak formalny w postaci braku podpisu strony, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. W tej sytuacji należało najpierw wezwać samą stronę do podpisania zażalenia w trybie tego przepisu. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998r. (sygn. akt I SA/Lu 641/97, LEX nr 33427, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013r. sygn. akt III SA/Wr 692/13, LEX nr 1444508, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014r. sygn. akt VI SA/Wa 171/14, LEX nr 1468335). W niniejszej sprawie organ wezwał jedynie pełnomocnika skarżącej Spółki do przedłożenia upoważnienia do jej reprezentacji. Pomimo jednak nieprzedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa organ nie wezwał skarżącej Spółki jako strony postępowania do podpisania zażalenia wniesionego w jej imieniu. W związku z tym postanowienie będące przedmiotem skargi wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z mocy bowiem art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r. poz. 1619) jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają odrębnych uregulowań co do postępowania zażaleniowego w przypadku postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W związku z tym zasadnie zastosowano przepisy Kodeksu. Natomiast Sąd nie może się odnieść do kwestii skuteczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Skoro bowiem zażalenie strony skarżącej nie zostało rozpatrzone merytorycznie ze względów formalnych, to Sąd nie może ocenić czy istniały podstawy do wydania postanowienia przez organ I instancji, w tym czy zostało ono wydane w toku prawidłowo wszczętego postępowania egzekucyjnego. W związku powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.