II SA/Ol 1166/12

Dnia 20 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 roku sprawy ze skargi I. Ł. i W. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", "[...]"; 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. Ł. i W. Ł. solidarnie kwotę 500, - zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał I. i W.Ł. rozbiórkę budynku letniskowego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 220 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane z 1994 r.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 11 stycznia 2012 r. w wyniku oględzin ustalono, że na wymienionej działce zlokalizowany jest budynek letniskowy z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach 8,70 x 4,00 m. Budynek ten posiada dach dwuspadowy, pokryty papą; wykonany jest w konstrukcji drewnianej, obity deskami i posadowiony na bloczkach betonowych. Z aktu notarialnego Rep. "[...]" wynika, że obiekt ten został wybudowany w latach 1994 – 1995. Z pisemnego oświadczenia, złożonego pod groźbą odpowiedzialności karnej, przez właściciela nieruchomości sąsiedniej – R.S., wynika, że przedmiotowy budynek powstał około 1994 r. Wobec tego organ uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Z informacji uzyskanej od Burmistrza O. wynika, że "zgodnie z obowiązującym w 1994 roku miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/192/94 z dnia 25 kwietnia 1994 r. - teren działki nr x oznaczony był symbolem RP/RZ – tereny upraw rolnych i ogrodniczych oraz tereny łąk i pastwisk. Ponadto teren ten leży w strefie ochronnej jeziora R., w której zabrania się wznoszenia jakichkolwiek budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, niezwiązanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani i kąpielisk. Zakaz ten nie dotyczy zagród o dobrym i średnim stanie technicznym". Wobec tego przedmiotowa budynek został wybudowany niezgodnie z planem miejscowym. Organ wskazał ponadto, że także w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVII/575/05 Rady Miejskiej w O. z dnia 26 października 2005 r., teren działki, na której wybudowano przedmiotowy budynek przeznaczony jest na tereny zieleni związanej ze sportem, turystyką i rekreacją (ZS-1), na których zakazuje się realizacji jakichkolwiek budynków. Organ stwierdził, że nie ma możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej dla tego obiektu. W odwołaniu od tej decyzji W.Ł. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lub o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujący się wskazał, że nabyli działkę nr x w 2002 r. Znajdował się na niej już wybudowany obiekt i nie wiedzieli o tym, że powstał on w warunkach samowoli budowlanej. Podnosił, że o legalności tegoż obiektu przekonywał ich fakt, że opłacali od niego podatek. Po rozpatrzeniu odwołania W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany ok. 1994 r. bez pozwolenia na budowę. Dlatego organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę przewidzianą w przepisach ustawy z dnia 24 października 1997 r. – Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że I. i W.Ł nabywając przedmiotową nieruchomość, nabyli wszystkie prawa i obowiązki z nią związane. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony odwołującej, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest trwale związany z gruntem. W ocenie organu II Instancji, posadowienie budynku na bloczkach betonowych, jest w istocie związaniem obiektu z gruntem, pozwalającym obiektowi oprzeć się czynnikom zewnętrznym. Organ stwierdził, że opłacanie podatków od nieruchomości nie może usprawiedliwiać przekonania o legalności budynku, ponieważ przepisy prawa podatkowego pozostają w oderwaniu od norm prawa budowlanego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro wybudowany obiekt znajduje się na terenie, który nie był (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obowiązującego w chwili budowy) i nie jest obecnie (w aktualnie obowiązującym planie miejscowym) przeznaczony pod zabudowę a ponadto znajduje się strefie ochronnej jeziora R., to podkreślono, to nakaz rozbiórki był jedynym możliwym rozstrzygnięciem, zgodnym z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Skargę na wymienioną decyzję wnieśli I. i W.Ł. zarzucając, że została ona podjęta z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podnieśli, że ustalenia faktyczne zostały oparte na oświadczeniach osób trzecich, bez ich udziału a więc nie mieli możliwości zadawania pytań i nie wiedzą, czy oświadczenia są zgodne z prawdą. Zarzucili, że organ nie dopuścił dowodu z decyzji organu podatkowego w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego podnosząc niespójność przepisów prawa podatkowego i prawa budowlanego. Ponadto strona skarżący ponowili zarzut niewłaściwego zakwalifikowania obiektu, który - w ich ocenie – nie jest trwale związany z gruntem. Skarżący wywodzili, że skoro w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się budynek, oznaczony jest, jako teren zieleni związanej ze sportem, turystyką i rekreacją, to budowa jest zgodna z tym planem, bo takim, właśnie celom obiekt służy. Nadto skarżący zarzucili, że organ powołał się na położenie budynku w strefie ochronnej jeziora nie wyjaśniając, z jakich przepisów to wynika, ile wynosi i dlaczego przedmiotowy obiekt tam się znajduje. Kwestionowali również ustalenia dotyczące rozmiarów obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 13 listopada skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania. Skarżący poddali w wątpliwość oświadczenie R.S., powołując się na to, że składał on oświadczenie związane ze zdarzeniami niedotyczącymi jego osoby i odległymi czasowo (17 – 18 lat wstecz), co obniża wartość dowodową tego oświadczenia. Skarżący zarzucili organowi, że zaniechał wyjaśnienia kwestii daty powstania obiektu poprzez uzyskanie oświadczenia lub przesłuchanie osoby będącej właścicielem nieruchomości w okresie, kiedy obiekt ten był wzniesiony. Skarżący podnieśli, że wobec zmiany stanu prawnego, wskazana przez organ podstawa prawna decyzji nie może być uznana za właściwą z uwagi na brak bezspornych ustaleń, że obiekt został wybudowany w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Ponownie stwierdzono, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem powołując się na piśmiennictwo, zgodnie z którym w obiekcie trwale związanym z gruntem spodnia część konstrukcji musi znajdować się poniżej poziomu terenu. Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt, to budowla a nie budynek, ma ona rekreacyjny charakter. Obiekt ten służy jako składzik na sprzęt wypoczynkowy i wodny i jako schronienie przed deszczem, nie narusza więc ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestii powstania i charakteru obiektu jednak organ wystarczająco nie wyjaśnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Przepis ten uprawnia organ II instancji do utrzymania w mocy decyzji, od której wniesiono odwołanie, tylko w sytuacji gdy zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została zgodnie z prawem. W rozpoznawanej sprawie W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem wymienionego przepisu, ponieważ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podjętą z naruszeniem art. 7, art.77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego I instancji przyjął art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest przepisem intertemporalnym i odnosi się do stanów faktycznych zastanych w dniu wejścia w życie tej ustawy. Zezwala on na stosowanie przepisów dotychczasowych do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 4 kwietnia 2012 r. Zatem należało zbadać, czy zachodziła druga z przesłanek, określonych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. to jest, czy budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Jest to kwestia nader istotna w rozpoznawanej sprawie zważywszy na zmianę stanu prawnego począwszy od tej daty. Organ I instancji powoływał się w uzasadnieniu swojej decyzji na akt notarialny, z którego wynikało, że budynek letniskowy na działce o numerze ewidencyjnym x został wybudowany w 1994 – 1995 roku. Z oświadczenia właściciela nieruchomości sąsiedniej wynikało natomiast, że powstał on około 1994 r. Ten materiał dowodowy nie był wystarczający do poczynienia ustaleń, dotyczących daty zakończenia budowy. Wyjaśnienie tej okoliczności było obowiązkiem organu, tym bardziej, że obiekt został wzniesiony przez poprzednich właścicieli działki. Wprawdzie następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, w tym obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej, lecz nie można skarżącym zarzucić, że nie współdziałali z organem w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z ich wyjaśnień wynika, że nabyli oni działkę już zabudowaną i nie wiedzieli, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej i kiedy został wybudowany. Organ I instancji dysponował jednakże danymi osoby, od której skarżący nabyli działkę wraz z budynkiem letniskowym, jak też danymi poprzednich przed nią właścicieli. Podjął nawet próbę uzyskania od nich oświadczeń, dotyczących daty powstania przedmiotowego obiektu lecz zaniechał dalszych czynności, zmierzających do ustalenia tej okoliczności. Działanie takie ewidentnie narusza zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. i nakładającą na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podjęły niedostateczne działania, niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wynikająca z art. 7 k.p.a. i art. 75 k.p.a. zasada oficjalności wymaga zaś, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym także żeby z urzędu przeprowadzały dowody, służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy i nienależyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwalają na dokonanie oceny, czy organy zastosowały prawidłowo przepisy prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i poczyni z urzędu dokładne ustalenia, co do daty zakończenia budowy przedmiotowego domku letniskowego, bo dopiero te ustalenia pozwolą na dokonanie oceny, jakie przepisy prawa będą miały w sprawie zastosowanie. Przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że zastosowanie ma art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. było, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przedwczesne. Kwestią sporną w sprawie było też zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu. Organy nadzoru budowlanego uznały, że domek letniskowy, to budynek. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powoływał się na definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 (nie określając jakiej ustawy). Gdyby w sprawie miały zastosowanie (tak jak przyjęły to organy) przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., to należy zauważyć, że ustawa ta nie zawierała w ogóle takiej jednostki redakcyjnej. Natomiast definicja "obiektu budowlanego" zawarta była w art. 2 tej ustawy. W ustawie tej ustawodawca nie zawarł natomiast definicji "budynku". Z uwagi na to, że uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji następuje wyłącznie z przyczyn formalnych, Sąd nie mógł dokonać oceny legalności decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. winien będzie uwzględnić rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku, przeprowadzić z urzędu postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, kiedy dokładnie została zakończona budowa przedmiotowego obiektu. Dopiero wtedy będzie możliwe wydanie decyzji na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. bądź Prawa budowlanego z 1994 r., w zależności od dokonanych ustaleń. W postępowaniu tym organ, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy wydaniem decyzji, należycie uzasadnionej pod względem faktycznym i prawnym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odniesie się również szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących. Organ winien też mieć na uwadze, że przepis art. 10 § 1 k.p.a. gwarantuje stronie udział w postępowaniu administracyjnym, przez co należy rozumieć zapewnienie stronie udziału we wszystkich stadiach tegoż postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., nr 270) orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd wydał na podstawie art. 152 wymienionej ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego, które obejmują zwrot wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., stosownie do wyniku sprawy.