II SA/Ol 1177/16

Dnia 13 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego wejścia do lokalu - oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia "[...]", który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016, poz. 23 j.t. – dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016, poz. 290 j.t. – dalej jako p.b.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako PINB, organ I instancji) z dnia 14 czerwca 2016 r. nakazującej inwestorce J. R. przywrócenie do stanu poprzedniego wejścia do lokalu mieszkalnego nr "[...]" przy "[...]" w "[...]" poprzez usunięcie skrzydła drzwiowego otwieranego w kierunku klatki schodowej w terminie do 31 sierpnia 2016 r., utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Decyzja zapadła na tle poniższego stanu faktycznego. Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zamontowania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr "[...]" przy "[...]" w "[...]", na działce nr "[...]", obręb "[...]" m. "[...]". Przeprowadzone w dniu 1 czerwca 2016 r. oględziny pozwoliły ustalić, że rzeczone drzwi otwierają się na zewnątrz, tj. na klatkę schodową i zostały zamontowane przez J. R. w 2004 r. Po ich pełnym otwarciu przejście pomiędzy nimi, a poręczą schodów (balustrady) wynosi 23 cm. Ustalono, że na montaż tychże drzwi J. R. nie posiadała pozwolenia na budowę, nie dokonała również skutecznego zgłoszenia. Nadmieniono, że lokal posiada drugie drzwi otwierane do wnętrza lokalu. Poczynionych ustaleń nie kwestionowała uczestnicząca w oględzinach J. R. W świetle powyższego PINB decyzją z "[...]" działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b., nakazał J. R., inwestorce przebudowy, przywrócić do poprzedniego stanu wejście do lokalu mieszkalnego nr "[...]" przy "[...]", tj. usunąć skrzydło drzwiowe otwierane w kierunku klatki schodowej w terminie do 31 sierpnia 2016 r. Podał, że szerokość klatki schodowej w poziomie podestu parteru przy drzwiach zamkniętych wynosi 113 cm (odległość pomiędzy ścianą, a balustradą) i że wspomniana klatka schodowa w budynku mieszkalnym dwupiętrowym stanowi jedyną drogę ewakuacyjną. Takowy stan rzeczy pozostaje w sprzeczności z § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015, poz. 1422 – dalej jako rozporządzenie), wskazującego, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych powinna wynosić nie mniej niż 1,4 m, przy czym dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi, a takowe zmniejszenie szerokości ma miejsce w przedmiotowej sprawie zwężając szerokość rzeczonej drogi ewakuacyjnej do 23 cm. Podał, że skoro inwestorka nie uzyskała pozwolenia na przebudowę tychże drzwi, to dopuściła się samowoli budowlanej, a usunięcie ich skutków powinno nastąpić w trybie 50 i art. 51 p.b., a skoro roboty budowlane zostały już wykonane, to w sprawie nie ma uzasadnienia do wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót w oparciu o art. 50 ust. 1 p.b. Jedynym, w ocenie PINB, sposobem usunięcia skutku samowoli budowlanej jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego właśnie poprzez usunięcie skrzydła drzwi wejściowych, a obowiązek ów – po myśli art. 52 p.b. - obciąża inwestorkę samowolnej przebudowy. W odwołaniu J. R. zarzucając naruszenie art. 80 k.p.a. podała, że usunięcie skrzydła drzwiowego nie pozwoli uzyskać szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej, o której mowa w § 242 rozporządzenia. Zakwestionowała przyznanie posiadaczom lokalu nr "[...]" praw strony w niniejszym postępowaniu. WINB, nie podzielając zarzutów odwołania, skarżoną decyzją z "[...]" utrzymał w całości w mocy decyzję PINB. Podał, że drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią – w rozumieniu § 236 ust. 1 rozporządzenia - wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną, której szerokość – jak stanowi § 242 ust. 2 rozporządzenia – nie może być mniejsza, niż 1,2 m (przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób). Przywołanych norm odległościowych samowolnie dokonana przebudowa wejścia do lokalu mieszkalnego nr ‘[...]" nie spełnia, jako, że po pełnym otwarciu szerokość przejścia pomiędzy krawędzią drzwi, a poręczą schodów wynosi 23 cm. Skutkiem powyższego samowolnie wykonane roboty budowlane bezpośrednio pogarszają warunki bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego w zakresie zawężenia szerokości drogi ewakuacyjnej, zaś rozstrzygnięcie organu I instancji likwiduje negatywne skutki działania inwestorki. Przyznał, że krąg stron postępowania przyjęty przez organ I instancji był błędny, lecz nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze J. R. rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podała, że organ nie ustalił czasookresu "samowolnie"" wykonania robót budowlanych, a ponadto rzeczywista i maksymalna szerokość klatki schodowej w bloku nr "[...]" przy "[...]" wynosi tylko 113 cm. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2016, poz. 1066 j.t. – dalej jako p.u.s.a.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, poz. 718 j.t. – dalej jako p.p.s.a.) w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zatem zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując w świetle przywołanych powyżej kryteriów niniejszą skargę Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż skarżonym decyzjom nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, względnie naruszenia przepisów postępowania, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja WINB z "[...]" utrzymująca w mocy decyzję PINB z "[...] nakazującą J. R. przywrócenie do stanu poprzedniego wejścia do lokalu mieszkalnego nr "[...]" przy "[...]" poprzez usunięcie skrzydła drzwiowego otwieranego w kierunku klatki schodowej w terminie do 31 sierpnia 2016 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.b. stanowiący, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania i że obowiązek ów stosuje się odpowiednio także wówczas, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W myśl zaś przywołanego art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Statuowany skarżonymi decyzjami nakaz przywrócenia do poprzedniego stanu wejścia do lokalu mieszkalnego nr "[...]" przy "[...]" poprzez usunięcie skrzydła drzwi wejściowych otwieranych w kierunku klatki schodowej podyktowany był sprzecznością z § 242 ust. 2 i 4 rozporządzenia zakazującego, by skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, po ich całkowitym otwarciu nie mogły zmniejszać maksymalnie do 1,2 m wymaganej szerokości tej drogi. Wprawdzie przepisy tegoż rozporządzenia dopuszczają możliwość montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania, lecz ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymogami bezpieczeństwa ludzi określonymi przepisami dotyczącymi zagrożeń przeciwpożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczania i otwierania zwęża drogę ewakuacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 980/98; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 387/06, LEX nr 243033). Zgodnie z § 236 ust. 1 rozporządzenia z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej- drogami ewakuacyjnymi. Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami. Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią zatem w rozumieniu wyżej powołanych przepisów wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Stosownie zaś do § 242 ust. 1 rozporządzenia szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób (ust. 2), zaś ustęp 4 cytowanego rozporządzenia stanowi, że skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą po ich całkowitym otwarciu zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie dowodowe, które pozwoliło na dokonanie jednoznacznych ustaleń, że przebudowa drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania spowodowała kolizję z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonych w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych. W sprawie bezspornym jest, że J. R. dokonała montażu drzwi wejściowych (drugich) do własnego lokalu mieszkalnego nr "[...]" przy "[...]" i że pomiar odległości pomiędzy skrzydłem tychże drzwi, po ich całkowitym otwarciu, a poręczą balustrady wynosi 23 cm, a zatem nie dochowuje normy odległościowej wskazane w § 242 ut. 2 rozporządzenia. Montaż drzwi wejściowych, co istotne drugich równolegle zamontowanych do pierwszych wynikających z projektu budowlanego, stanowi przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. stanowiącego, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Montaż drugich drzwi wejściowych do samodzielnego lokalu mieszkalnego niewątpliwie zmienił parametry użytkowe wejścia do tegoż lokalu, a jednocześnie nie dokonał zmian w bryle obiektu budowlanego, o których mowa w powyższej. Zatem w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z przebudową lokalu mieszkalnego. Jednocześnie, skoro żaden przepis art. 29 ust. 1 i 2 p.b. nie stanowi, aby tego rodzaju roboty budowlane mogły być wykonywane na podstawie zgłoszenia, to należy przyjąć, że wymagały one - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. - pozwolenia na budowę, a takowym J. R. nie dysponowała, czego zresztą nie kwestionuje. Skoro J. R. dokonała przebudowy lokalu mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.), to postępowanie naprawcze powinno się toczyć w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. - gdyż przebudowa drzwi wejściowych nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (pkt 3 tegoż artykułu) – w myśl którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Oczywiście przepis ów należy stosować odpowiednio (art.51 ust. 7 p.b.), skoro roboty budowlane (przebudowa) zostały już wykonane, co w realiach tej sprawy oznacza pominięcie wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Zatem orzekające w prawie organy prawidłowo uznały, że do likwidacji skutku rzeczonej samowoli budowlanej polegającej na przebudowie wejścia do lokalu mieszkalnego poprzez montaż drugich drzwi wejściowych ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.b. Jednocześnie wspomniany skutek samowoli budowlanej jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia § 242 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia. W takowej sytuacji organy zasadnie orzekły o wykonaniu określonej roboty budowlanej, czyli demontażu skrzydła drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz klatki schodowej, gdyż tylko takowy sposób mógł skutkować doprowadzeniem wykonanych (przebudowa) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (przepisami wspomnianego rozporządzenia). Oczywiście skutki samowoli budowlanej winien w pierwszej kolejności ponieść ich sprawca, o czym wprost stanowi art. 52 p.b., czyli w realiach niniejszej sprawy J. R. Nie ma w sprawie znaczenia eksponowany w skardze zarzut nieustalenie konkretnej daty przebudowy, skoro skutki samowoli budowlanej podlegają reżimowi prawnemu obowiązującemu w dacie rozstrzygania o nich. Z powyższego względu skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.