II SA/Ol 118/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Lech Bartłomiej Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. H. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia 28 czerwca 2004 r. R. H. wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 20 listopada 2004 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności za rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz nałożył na R. H. kary pieniężne odpowiednio w wysokości 2.966,37 zł i 4.125,27 zł, potrącane z płatności pomocy w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. W uzasadnieniu podniósł, iż odmowa płatności jest konsekwencją stwierdzonej niezgodności (zawyżenia) pomiędzy sumą powierzchni działek rolnych zadeklarowaną przez wnioskodawcę, a stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej. Organ I instancji wskazał, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich wyniosła 24,36 ha, natomiast stwierdzona w wyniku kontroli - 10,27 ha. Procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli wyniosła 137,2%. W tej zaś sytuacji przedmiotowy wniosek nie mógł być rozpatrzony pozytywnie. Organ wskazał jednocześnie, iż podstawą odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia kar pieniężnych jest w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej - art. 5 pkt l rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe do stosowania w odniesieniu do roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Czech, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, natomiast w zakresie Uzupełniającej Płatności Obszarowej — art. 32 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. W odwołaniu z dnia l stycznia 2005 r. R. H. wskazał, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich omyłkowo wpisał numery działek, które sprzedał w październiku 2003 r. (obręb S. nr 169/1, nr 169/2 i obręb K. nr 553/1, nr 553/2), a nie wpisał działek, które posiadał (obręb K. nr 528-530, 535/1, 520/4, 550, 535/2). Wyjaśnił, iż błędnie zadeklarowana powierzchnia działek rolnych jest zbliżona z prawidłową i dlatego też nie sprawdzał numerów wpisanych działek. Wskazał, iż pomyłka ta nie była celowa, a wynikała z pośpiechu przy wypełnianiu wniosku, który został złożony w ostatnim dniu terminu. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, decyzją z dnia 18 stycznia 2005 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, iż składanie wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nakłada na producentów rolnych dużą odpowiedzialność za prawdziwość i zgodność wszystkich ujawnionych danych ze stanem rzeczywistym. Wskazał, iż podstawą wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji było zadeklarowanie przez odwołującego się działek rolnych, dla których nie należała się płatność bezpośrednia, co zostało stwierdzone podczas kontroli krzyżowej działek ewidencyjnych dokonanej w dniu 9 października 2004 r. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, istniały podstawy prawne do odmowy przyznania wnioskowanych płatności bezpośrednich. Organ ten dodał jednocześnie, iż fakt posiadania przez odwołującego się innych działek, jak również przyczyny, dla których nie zostały one uwzględnione w złożonym wniosku nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2005 r. R. H. ponownie podniósł, iż jego pomyłka nie była zamierzona, nie zależało mu bowiem na bezpodstawnym wyłudzeniu pieniędzy. Wskazał, iż ludzką sprawą jest się pomylić, a jego błąd, mimo że niecelowy, drogo go kosztuje. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Dodał, iż skarżący swoim podpisem na stronie 4/4 wniosku o przyznanie płatności potwierdził zaznajomienie się z zasadami przyznawania płatności bezpośrednich. Wskazał, iż procedura ich przyznawania jest sformalizowana i dlatego też organ odwoławczy nie miał uprawnień do uwzględnienia wyjaśnień skarżącego dotyczących przyczyn powstania stwierdzonych nieprawidłowości. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 21 kwietnia 2005 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie R. H. wyjaśnił, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich omyłkowo wstawił numery działek, które w październiku 2003 r. zostały sprzedane, zamiast działek, które sprzedał w czerwcu 2004 r. swojemu bratu, lecz które nadal użytkował do czasu zbiorów upraw rolnych. Podniósł jednocześnie, że brat zgodnie ze złożonym oświadczeniem nie ubiegał się o dopłaty do przedmiotowych gruntów. Pełnomocnik skarżącego H. H., przedkładając do akt sprawy kserokopię wskazanego wyżej oświadczenia dodała, że zarówno tryb postępowania przy składaniu wniosku, jak i treść odwołania została im doradzona przez urzędników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. 7 i 77 § l kpa oraz art. 8, 9 i 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zauważyć należy, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 8 i 9 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, a ponadto obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te czuwają również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania administracyjnego, poczynając od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Tym samym skoro procedura przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest wysoce sformalizowana, to tym bardziej szczególnym obowiązkiem organów przyznających te dopłaty było dokładne informowanie wnioskodawcy o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących ich przyznawania tak aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy. Strona powinna być zatem poinformowana zarówno o sposobie wypełnienia udostępnionego jej druku wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak również o konsekwencjach jego błędnego wypełnienia, szczególnie w sytuacji gdy wniosek ten składany był przez nią po raz pierwszy, a w sprawie zastosowanie miały przepisy prawa wspólnotowego, do których mogła mieć utrudniony dostęp. Zauważyć należy, że podczas rozprawy skarżący powołał się na okoliczność sprzedaży swojemu bratu gruntów rolnych, które uprawiał do czasu zbiorów, a w stosunku do których jego brat nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich. Okoliczność ta, jak twierdzi skarżący, była znana organowi I instancji - tryb postępowania przy składaniu wniosku wskazano mu bowiem w Agencji, lecz nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu podjętej przez ten organ decyzji. Wskazać natomiast należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić, stosownie do art. 7 i 77 § l kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. To organy administracyjne zobowiązane są bowiem do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przesłanki podjętego rozstrzygnięcia powinny znaleźć natomiast odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W niniejszej sprawie wskazana wyżej kwestia pominięta została przez organy całkowitym milczeniem. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie odnoszącym się do wskazanych gruntów i praw przysługujących skarżącemu z tytułu ich posiadania. Skoro bowiem na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w celu zapobieżenia poniesienia przez strony negatywnych konsekwencji ich niewiedzy, to uznać należy, że bezczynność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Z takim naruszeniem prawa mielibyśmy natomiast do czynienia gdyby istotnie pracownik przyjmujący wniosek skarżącego, któremu przedstawione zostało oświadczenie brata skarżącego, nie poinformował go o możliwości ubiegania się o płatności bezpośrednie także do tych gruntów, oczywiście pod warunkiem spełnienia przesłanek do ubiegania się o te płatności. Wyjaśnienie wskazanych okoliczności może mieć zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Strona działająca w zaufaniu do organu administracji publicznej i kierująca się jego wskazówkami nie powinna bowiem ponosić ujemnych konsekwencji tego działania. Dodatkowo zauważyć należy, że funkcje informacyjne pełni również uzasadnienie decyzji, które przekonać ma stronę co do trafności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie uzasadnienia decyzji organów administracji publicznej nie spełniają wskazanych wyżej wymogów. Zauważyć należy, że poza brakiem dokładnego opisu stanu faktycznego sprawy (w tym wskazania numerów ewidencyjnych gruntów, których sprawa dotyczy) organy nie wskazały pełnej podstawy prawnej odmowy przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich, a także nałożenia na niego kar pieniężnych i sposobu wyliczenia ich wysokości. W uzasadnieniu decyzji organy powołały się wprawdzie na przepisy art. 5 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe do stosowania w odniesieniu do roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Czech, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (który co należy zauważyć nie znalazł się jednak w podstawie prawnej decyzji organu I instancji), lecz nie przytoczyły ich treści oraz nie wskazały miejsca publikacji wskazanych aktów prawnych, co mogło w sposób znaczący utrudnić zapoznanie się strony z ich treścią. Organy nie wskazały też w jaki sposób ustaliły wysokość nałożonych na skarżącego kar. Nie przytoczyły również w ogóle polskich przepisów regulujących kwestie związane z płatnościami bezpośrednimi do gruntów rolnych, które stanowią podstawę prawną działania organów administracji publicznej w tym zakresie i ubiegania się przez producentów rolnych o przedmiotowe płatności. Zauważyć natomiast należy, że na organie administracji publicznej odmawiającym stronie przyznania określonego świadczenia i jednocześnie nakładającym na nią karę pieniężną ciąży szczególny obowiązek dokładnego i czytelnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz wskazania wyliczenia wysokości nałożonej kary. Strona powinna być bowiem świadoma tego na jakiej podstawie prawnej nałożono na nią karę oraz w jaki sposób ustalona została jej wysokość. Uzasadnienie decyzji, w którym brakuje tych elementów narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 kpa, ale godzi również w przytoczone wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.