II SA/Ol 118/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi Dyrektora na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przekazania nieruchomości w trwały zarząd i ustalenia opłaty z tego tytułu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Dyrektora kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[....]" Starosta G., działając na podstawie art. 49 ust. 2, art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.), orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w G. gmina G., oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu G. nr "[...]", o pow. 0,0142 ha, przysługującego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Północno-Wschodni w B. i jednocześnie ustanowił trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na czas nieoznaczony oraz ustalił temu podmiotowi od dnia 1 stycznia 2010 r. opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu nieruchomości w wysokości 80,00 zł, przy zastosowaniu stawki 1%. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa nieruchomość do dnia 31 marca 2002 r. znajdowała się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Północno-Wschodni w B. Na mocy ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253, ze zm.), z dniem 31 marca 2002 r. zniesiony został centralny organ administracji rządowej - Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i jednocześnie z dniem 1 kwietnia 2002 r. utworzono organ administracji rządowej: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który przejął zadania należące do likwidowanego organu administracji. Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli likwidacja jednostki organizacyjnej następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych, właściwy organ orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej albo o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej z równoczesnym ustanowieniem trwałego zarządu na rzecz jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej. Starosta wyjaśnił ponadto, że wysokość opłaty rocznej ustalona została na podstawie wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym określenia wartości rynkowej nieruchomości, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W złożonym odwołaniu Dyrektor Oddziału Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w O. podniósł, że na działce "[...]" w G. znajduje się Rejon w G., który jest terenową komórką organizacyjną Oddziału i wchodzi w skład Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nieruchomość ta jest zatem siedzibą organu administracji publicznej, wobec czego zgodnie z art. 83 ust. 2 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłata z tytułu trwałego zarządu tą nieruchomością powinna być ustalona według stawki 0,3% ceny nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa działka jest niezabudowana i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek przekazanych w zarząd tej jednostce o numerach: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Działka nr "[...]" zabudowana jest budynkiem administracyjno-biurowym, w którym mieści się siedziba jednostki – Rejonu w G., będącego komórką organizacyjną Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. Wskazał, że Starosta G. ustalił opłatę roczną w wysokości 0,3% ceny tylko za przekazany w zarząd odrębną decyzją udział wynoszący 70/100 części w działce nr "[...]", jako nieruchomości wykorzystywanej na siedzibę organu administracji publicznej, zaś za pozostałe działki ustalił opłaty roczne w wysokości 1% ceny. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość została oddana i wynosi 0,3% ceny za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczorozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną oraz na siedziby organów władzy i administracji (państwowej) publicznej niewymienionych w art. 60 ust. 1. Za pozostałe nieruchomości stawka ta wynosi 1 % ceny, co wynika z art. 83 ust. 2 pkt 3. Organ odwoławczy wywiódł, że skoro brak jest legalnej definicji pojęcia siedziby organów władzy i administracji publicznej, wobec tego zwrotowi temu należy przypisać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym. Zgodnie zaś z definicją zawartą w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego – "siedziba, to miejsce, w którym znajduje się jakaś instytucja. Siedziba ministerstwa, organizacji, rządu, władz miejskich, siedziba szkoły, uczelni". Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, brak było podstaw do stwierdzenia, że wszystkie działki przekazane w trwały zarząd odwołującego się organu administracji, sąsiadujące z zabudowaną budynkiem biurowym działką nr "[...]", w tym także niezabudowana działka nr "[...]", oddane zostały na siedzibę tej jednostki, bez względu na cel, na jaki zostały przekazane. W złożonej skardze Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu 3 - ustalenia od dnia 1 stycznia 2010 r. opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości według stawki 1 % ceny. Podał, że przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek o numerach: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", przekazanych skarżącemu w trwały zarząd. Z zaświadczenia Wójta Gminy G. z dnia 8 stycznia 2010 r. wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi G. w gminie G., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy G. Nr "[...]" z dnia "[...]", powyższe działki mieszczą się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 13PSB - tereny istniejących obiektów i urządzeń technicznych Przedsiębiorstwa Produkcji Materiałów Drogowych "[...]", Przedsiębiorstwa Robót Drogowych, Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych - Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w W. - Oddział Północno - Wschodni w O. Działki tworzą zorganizowaną całość wykorzystywaną jako siedziba Rejonu, który jest terenową komórką organizacyjną Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i służy wykonywaniu zadań zarządcy dróg krajowych. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) określa szczegółowo zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a tym samym terenowych komórek organizacyjnych oddziałów GDDKiA - Rejonów. Terenowe komórki organizacyjne GDDKiA nie mają samodzielnego bytu prawnego i prowadzą działalność mającą na celu wykonywanie zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Jednym z tych ustawowych zadań jest utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Obowiązki w tym zakresie spoczywają na oddziałach terenowych, realizujących te zadania przy pomocy rejonów. Rejon w G. – G. stanowi nie tylko budynek administracyjno - biurowy (posadowiony na działce nr "[...]"), ale również zaplecze techniczne usytuowane na działkach o numerach: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". W skład tego zaplecza wchodzą m. in. budynki portierni, budynek warsztatowy, magazyn soli oraz garaże i wiaty, w których przechowywane są samochody służące do monitorowania stanu dróg, pługi, piaskarki, solarki i inne maszyny. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu w wysokości 0,3% ceny nieruchomości ustala się nie tylko dla nieruchomości oddanych na siedziby organów władzy i administracji publicznej, ale również dla nieruchomości oddanych na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych. Utrzymanie dróg jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel publiczny odnosi się do obowiązku zarządcy drogi utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą i wskazany został w art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Wskazane wyżej działki służą zatem do realizacji celu publicznego, wobec czego opłata roczna z tytułu trwałego zarządu powinna być ustalona w wysokości 0,3% ceny nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do wywodów skarżącego zauważył, że katalog celów publicznych określony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi rozwinięcie konstytucyjnego pojęcia celów wynikających z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, dla potrzeb stosowania określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami instytucji wywłaszczenia prawa do nieruchomości oraz realizacji przez podmioty publicznoprawne innych czynności w sferze gospodarowania nieruchomościami. Zdaniem Wojewody, uznanie przez ustawodawcę utrzymania drogi publicznej za samodzielny cel publiczny miało na celu umożliwienie wywłaszczenia, w sytuacji gdy na gruntach prywatnych istnieją drogi publiczne i nie można takiego stanu faktycznego usankcjonować w trybie dostępnych procedur. W związku z powyższym stwierdził, że nie można katalogu celów publicznych z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerzyć poprzez uznanie nieruchomości, która nie jest zajęta pod drogę publiczną, za nieruchomość oddaną na realizację celu publicznego, jakim jest utrzymanie dróg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kwestią sporną jest wyłącznie wysokość zastosowanej stawki procentowej opłaty z tytułu trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością. Stosownie do art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość została oddana, i wynosi, zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego artykułu 0,1 % ceny - za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej, 0,3 % ceny za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji publicznej niewymienionych w art. 60 ust. 1 (pkt 2) lub 1 % ceny za pozostałe nieruchomości (pkt 3). Z cytowanego przepisu wynika wprost, że cel, na jaki nieruchomość została oddana, decyduje o wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu daną nieruchomością. Dla prawidłowego ustalenia spornej opłaty niezbędne zatem było zbadanie, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została oddana. Faktem jest, że skarżący dopiero w skardze podniósł, że przedmiotowa nieruchomość służy realizacji celu publicznego, jakim jest utrzymanie dróg publicznych. Należy jednak zauważyć, że z zawartej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś ograniczenie się organu odwoławczego do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda obowiązany był zatem z urzędu ponownie przeanalizować całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, bez względu na to, jakie zarzuty zastały podniesione w odwołaniu. W zaskarżonej decyzji Wojewoda ograniczył się natomiast do rozważenia czy przekazane Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. w trwały zarząd działki, w tym działka nr "[...]", oddane zostały na siedzibę tej jednostki administracji publicznej. Nie przeanalizował natomiast czy przedmiotowej nieruchomości nie można zaklasyfikować jako nieruchomości oddanej na inne cele publiczne i do tej kwestii odniósł się tylko w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym i jako takie nie może uzupełniać skarżonej decyzji. Nie podlega również ocenie sądu administracyjnego. Jednakże nie można podzielić prezentowanego tam poglądu, że pojęcie celu publicznego należy wiązać wyłącznie z instytucją wywłaszczenia nieruchomości. Przede wszystkim, organy administracji powinny kompleksowo stosować przepisy prawa zawarte w danym akcie prawnym. Przypomnieć też należy zasadę, że jeżeli dany zwrot został zdefiniowany przez ustawodawcę, to w procesie wykładni przepisów danej ustawy (a także przepisów wykonawczych do ustawy) należy stosować ten zwrot w znaczeniu zgodnym z definicją legalną. Definicję celu publicznego określono w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Wobec powyższego, dokonując wykładni innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których ustawodawca posłużył się pojęciem celu publicznego, należy uwzględniać treść art. 6 pkt 1 tej ustawy. Hipoteza normy prawnej zawartej we wskazanym przepisie obejmuje różnorodne stany faktyczne. Celem publicznym, w rozumieniu tego przepisu, jest zarówno wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, jak i budowa takiej drogi lub jej utrzymanie. Z treści art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można natomiast wywieść, że do uznania określonej nieruchomości za przekazaną na cele publicznej niezbędne jest kolejno wydzielenie jej pod drogę publiczną, budowa takiej drogi, a następnie jej utrzymywanie. Zatem, nieruchomość nie musi być zajęta pod drogę publiczną, aby służyła realizacji celu publicznego – utrzymaniu drogi publicznej. Interpretując natomiast pojęcie utrzymywania dróg publicznych należy posiłkować się zapisami ustawy o drogach publicznych. Stosownie zaś do art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych utrzymanie drogi to: wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga kwestia, do realizacji jakiego celu służy przedmiotowa działka. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy powinien uwzględnić kompleksowo cały teren oddany w trwały zarząd. Pozwoli to na ocenę czy przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana na cel publiczny - utrzymywanie dróg, np. w sytuacji gdy na tym terenie przechowywany byłby sprzęt niezbędny do realizacji tego zadania, czy też przeznaczona jest na inne cele, których nie można zakwalifikować jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ewentualnie czy cel publiczny realizowany jest przy wykorzystaniu całej czy też części danej nieruchomości. Przy dokonywaniu wykładni art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ powinien odnieść się także szerzej do pojęcia siedziby organu. Brak rozważań w powyższym zakresie spowodował, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia tej decyzji. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wprawdzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dopuszcza uchylenie zaskarżonej decyzji w części, warunkiem częściowego uchylenia decyzji jest jednak to, że pozostała jej część charakteryzuje się "samodzielnością w obrocie prawnym". Natomiast zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji, co wykluczyło możliwość uchylenia kwestionowanej decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej ustalenia opłaty. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewoda uwzględni przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego i wyjaśni, jakie przeznaczenie ma przedmiotowa działka. Dokonanie tych ustaleń pozwoli na ocenę prawidłowość zastosowanej przed organ pierwszej instancji stawki opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy uzasadni stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.