II SA/Ol 118/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę nr XIX/391/2016 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 27 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Fiszewka-Południe w Elblągu. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem art. 17 pkt 6b tiret 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno występuje o uzgodnienie projektu planu m.in. z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. W przypadku istnienia na terenie danej gminy lotniska zachodzi konieczność uzgodnienia projektu planu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Z uwagi na to, że na terenie Elbląga jest lotnisko zarządzane przez Aeroklub Polski, organ sporządzający plan zawiadomił, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Fiszewka-Południe w Elblągu, który zgłosił stosowne wnioski do uwzględnienia w projekcie planu. Jednakże projekt planu nie został już przedłożony Prezesowi ULC do uzgodnienia, mimo takiej konieczności. Ponadto, na rysunku planu wyznaczono teren o symbolu 1 WM - teren wód powierzchniowych morskich. W tekście planu jako przeznaczenie podstawowe wskazano: wody morskie wewnętrzne. W tej sytuacji, organem właściwym do sporządzenia planu dla ww. terenu, w świetle art. 4 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, byłby dyrektor urzędu morskiego. W oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie granic między śródlądowymi wodami powierzchniowymi a morskimi wodami wewnętrznymi i wodami morza terytorialnego (Dz.U. Nr 239, poz. 2035 z późno zm.) oraz mapę określającą granice portu Elbląg stwierdzono, że teren 1 MW nie stanowi morskich wód wewnętrznych, tylko wody powierzchniowe śródlądowe. Powyższa regulacja w planie miejscowym stanowi naruszenie władztwa planistycznego poprzez modyfikację aktu wyższego rzędu oraz naruszenie zasad sporządzania planu poprzez zastosowanie niewłaściwego oznaczenia, zamiast przewidzianego dla śródlądowych wód powierzchniowych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Ponadto, treść § 13 ust. 6 pkt 2 ( tereny oznaczone R), § 13 ust. 10 pkt 2 (tereny R) i § 14 ust. 10 pkt 2 (tereny Zn), § 13 ust. 11 pkt 2 i 3 zawierają normy otwarte, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez ustalenie niejednoznacznego przeznaczenia terenów. Powyższe zapisy stanowią naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (np. tereny rolnicze i tereny infrastruktury technicznej). Ponadto, według Wojewody treść § 13 ust. 10 pkt 2 i ust. 11 pkt 2 dla terenów R może doprowadzić do podziału geodezyjnego niezgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 z późn. zm.), zgodnie z którym na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, nie wydziela się działki mniejszej niż 0,3ha, z wyjątkami przewidzianymi w tym przepisie i ust. 3a. Wyjątki te nie obejmują wydzieleń geodezyjnych pod infrastrukturę techniczną. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Elblągu nie uznała zasadności zarzutów zaprezentowanych w skardze i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są zasadne. W pierwszej kolejności należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej: u.p.z.p. ), że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stosownie zaś do art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzyskuje opinie o projekcie planu i uzgadnia projekt planu z właściwymi organami, a następnie wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie "zablokować" uchwalenie planu miejscowego w kształcie sporządzonym przez organ gminy. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia tego aktu w planowanym kształcie. Uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały rady w całości lub w części - art. 28 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12 - LEX nr 1291954; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2011, s. 229). Uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Na tle niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na przepis art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016r., poz. 605), według którego do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych rozwój lotniska zarządzanego przez Aeroklub Polski planowany jest zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Elbląg na tereny do niego przyległe. Po jego rozbudowie odległość od terenów lotniska do granic obszaru objętego planem Fiszewka-Południe, będzie wynosiła około 1,5 km. Niewątpliwie zatem rzeczone lotnisko może być rozbudowywane, a więc przewiduje się jego modernizację. Tym samym niezbędne było uzgodnienie zaskarżonego planu miejscowego z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Brak takiego uzgodnienia jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. W tej sytuacji uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego, mimo braku uzgodnienia przez uprawniony organ, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały rady w całości - art. 28 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12 - LEX nr 1291954). W tej sytuacji bez znaczenia jest, iż na terenie objętym planem nie przewiduje się budowli o wysokości powyżej 15 m, czy też to, że w ocenie organu postanowienia planu nie będą kolidowały z ewentualną rozbudową lotniska. Przywołany przepis jest bowiem w swej treści jasny. Stanowi, że w przypadku m.in., gdy na terenie gminy znajduje się lotnisko podlegające modernizacji projekt planu należy uzgodnić z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W tej sytuacji to do organu uzgadniającego nie zaś do gminy należy ocena czy postanowienia planu nie kolidują z modernizacją lotniska. Rację ma również organ nadzoru wskazując, że na rysunku planu wyznaczono teren o symbolu 1 WM - teren wód powierzchniowych morskich. W tekście planu jako przeznaczenie podstawowe wskazano: wody morskie wewnętrzne. Tymczasem art. 4 ust. 1a stanowi, że w odniesieniu do obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu określa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014, z 2015 r. poz. 1642 oraz z 2016 r. poz. 266 i 542). W ustawie o obszarach morskich zawarto zaś Rozdział 9 pt. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, gdzie uregulowano kwestie związane z planowaniem przestrzennym na obszarach morskich. Organami właściwymi w sprawie morskiego planowania przestrzennego jest odpowiednio minister właściwy do spraw gospodarki morskiej i dyrektor urzędu morskiego (art. 37a ust. 5 ustawy). Oznacza to, że rada gminy nie ma uprawnień planistycznych do takich terenów. Niezależnie od tego wskazać należy, że z akt administracyjnych wynika, że w istocie tylko niska czytelność map sprawiła, że część terenu rzeki Elbląg określono jako morskie wody wewnętrzne. Niemniej jednak słaba jakość materiałów planistycznych nie może konwalidować uchybień w ustaleniach planu. Powyższa regulacja w planie miejscowym stanowi naruszenie władztwa planistycznego poprzez modyfikację aktu wyższego rzędu (rada gminy nie ma uprawnień do planowania przestrzennego na terenach morskich wód wewnętrznych) oraz naruszenie zasad sporządzania planu poprzez zastosowanie niewłaściwego oznaczenia, zamiast przewidzianego dla śródlądowych wód powierzchniowych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zgodzić się należy również z tym, że zapisy § 13 ust. 6 pkt 2 (tereny oznaczone R), § 13 ust. 10 pkt 2 (tereny R) i § 14 ust. 10 pkt 2 (tereny Zn), § 13 ust. 11 pkt 2 i 3 zawierają normy otwarte, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez ustalenie niejednoznacznego przeznaczenia terenów. Stosownie do przepisu § 4 pkt 9a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Plan natomiast nie określa rodzaju tych urządzeń i obiektów, nie zawiera też żadnych szczegółów co do ich przebiegu i usytuowania. To zagadnienie ma być dopiero rozstrzygane na etapie powstawania konkretnych inwestycji. Umożliwienie lokalizacji różnych obiektów infrastruktury technicznej może stwarzać potencjalne zagrożenie naruszenia określonego przeznaczenia danych terenów. Poza tym w takiej sytuacji o przeznaczeniu terenów mogą de facto decydować inwestorzy zajmujący się takimi przedsięwzięciami, poprzez lokowanie swoich inwestycji związanych z budową systemów komunikacji i infrastruktury technicznej To zaś stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (np. tereny rolnicze i tereny infrastruktury technicznej). Rację ma również Wojewoda, wskazując, że treść § 13 ust. 10 pkt 2 i ust. 11 pkt 2 dla terenów R może doprowadzić do podziału geodezyjnego niezgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 z późn. zm.), zgodnie z którym na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, nie wydziela się działki mniejszej niż 0,3 ha, z wyjątkami przewidzianymi w tym przepisie i ust. 3a. Wyjątki te nie obejmują wydzieleń geodezyjnych pod infrastrukturę techniczną. Wskazane naruszenia uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.