II SA/Ol 1180/12

Dnia 27 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 roku sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie sfinansowania kosztów szkolenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 lipca 2012 r. S.K. złożył do Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w O. wniosek o indywidualne skierowanie na kurs obsługi wózków widłowych wysokiego składowania typu reach-truck-combi. Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w O. pismem z dnia 24 lipca 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek został rozpatrzony odmownie. Organ wskazał na ograniczone limitem środki finansowe na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, w tym również na szkolenia, co nie pozwalało na objęcie szkoleniami wszystkich bezrobotnych zgłaszających swoje potrzeby. Mając na uwadze racjonalne gospodarowanie środkami finansowymi przeznaczonymi na aktywne formy i potrzebę aktywizowania jak największej liczby osób bezrobotnych, w pierwszej kolejności urząd kieruje na kursy osoby długotrwale bezrobotne. Wnioskodawca zarejestrowany jest zaś dopiero od dnia 4 czerwca 2012 r. i nie znajduje się w preferowanej grupie. Ponadto we wniosku nie wskazał potencjalnego pracodawcy, który uprawdopodobniłby zatrudnienie go po ukończeniu kursu, a szanse zatrudnienia za pośrednictwem urzędu po zakończeniu wnioskowanego szkolenia nie wzrosną. Organ dodał, że celem szkoleń jest podniesienie kwalifikacji uczestników, co ma skutkować podjęciem pracy, a tym samym utratą statusu bezrobotnego. W tym zaś przypadku ukończenie kursu takiej gwarancji nie daje. W dniu 16 sierpnia 2012 r. wnioskodawca złożył do Wojewody W. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonanie tej czynności procesowej. We wniosku o przywrócenie terminu S.K. podał, że 27 lipca 2012 r. doręczono mu powyższe pismo, bez pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Wyjaśnił, że będąc bezrobotnym, nie miał środków na uzyskanie odpłatnie porady prawnej, z tego względu oczekiwał do dnia 11 sierpnia 2012 r. na powrót z urlopu znajomego prawnika, który stwierdził, że pismo jest decyzją administracyjną, a termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni od daty jego doręczenia. W ocenie wnioskodawcy, zwłoka nie jest znaczna, a ponadto była zawiniona przez organ pierwszej instancji, co uzasadnia uwzględnienie wniosku. W odwołaniu S.K. wywiódł, że przedmiotowe pismo jest decyzją administracyjną, a sprawa skierowania na szkolenie osoby bezrobotnej jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, którą właściwy organ rozstrzyga kierując na wskazane przez bezrobotnego szkolenie albo wydając decyzję o odmowie skierowania. Organ administracji publicznej ukrył władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy załatwianej w drodze decyzji w postaci pisma, co narusza art. 7 Konstytucji oraz art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. Odnosząc się zaś do argumentacji organu stwierdził, że organ wspiera tylko niektóre osoby ubiegające się o dofinansowanie szkoleń, np. długotrwale bezrobotnych. Tymczasem z art. 40 ust. 6 u ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika prawo do równego dostępu do szkoleń i zakaz dyskryminacji z jakichkolwiek powodów. Za nielogiczne uznał żądanie wskazania pracodawcy, który zaświadczy, że po ukończeniu kursu zatrudni bezrobotnego. Postanowieniem z dnia 4 września 2012 r. Wojewoda W. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300 % przeciętnego wynagrodzenia. Organy administracji państwowej rozstrzygają sprawy w różny sposób, w tym w drodze czynności materialno-technicznych np. przez wydanie dokumentu lub przyznanie świadczenia, np. dofinansowanie nauki. Ustawodawca odchodzi od uznania każdej czynności w zakresie przyznania uprawnień lub obowiązków administracyjnych w formie decyzji administracyjnych. Akt lub czynność materialno - techniczna w sprawie indywidualnej charakteryzuje się tym, że: dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, ma charakter publiczny, jest podejmowana w sprawie indywidualnej, nie ma charakteru decyzji lub postanowienia. W ocenie Wojewody, z treści art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że rozstrzygnięcie wniosku o skierowanie bezrobotnego na szkolenie nie zapada w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten przewiduje, że starosta wydaje decyzje w sprawach: uznania lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego; przyznania, odmowie przyznania, wstrzymania lub wznowienia wypłaty oraz utracie lub pozbawienia prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów; obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy; odroczenia terminu spłaty, rozłożenia na raty lub umorzenia części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa wart. 76 ust. 7a. Organ zaznaczył, że powyższy katalog ma charakter zamknięty, zatem w innych sprawach starosta nie wydaje decyzji. W konsekwencji, o odmowie skierowania na szkolenie organ powiadamia wnioskodawcę pismem. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie to powinno przybrać formę decyzji administracyjnej, gdyż organ nie ma w tym wypadku podstaw do działania na podstawie przepisów K.p.a. Wojewoda wskazał ponadto, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie wyłącza możliwości wniesienia skargi na działanie Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w O., w sytuacji gdy naruszone zostały słuszne interesy strony przy rozpatrywaniu przez organ wniosku o skierowanie na szkolenie. W złożonej do tut. Sądu skardze S.K. zarzucił, że powyższe postanowienie narusza: art. 40 ust. 3 w związku z art. 9 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną wykładnię i jego niezastosowanie, gdyż organ powinien był rozstrzygnąć sprawę skierowania lub odmowy skierowania osoby bezrobotnej na szkolenie w formie decyzji administracyjnej oraz narusza art. 134 K.p.a. przez orzeczenie o niedopuszczalności odwołania, które było dopuszczalne i art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż odwołanie wniesione zostało od wadliwej decyzji i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wywiódł, że sprawa skierowania osoby bezrobotnej na szkolenie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, którą organ właściwy rozstrzyga w oparciu o art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sprawę tę organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić albo przez skierowanie na wskazane przez bezrobotnego szkolenie (co może się odbyć w drodze decyzji administracyjnej lub czynności materialno-technicznej, tj. pisma informacyjnego) albo przez wydanie decyzji o odmowie skierowania. Świadczenie w postaci skierowania na szkolenie indywidualne jest świadczeniem finansowanym z Funduszu Pracy i nie wynika z zawartych przez ten Fundusz umów. W ocenie skarżącego, pod pojęciem innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów należy rozumieć również takie świadczenia, które wprawdzie są realizowane po uprzednim zawarciu umowy, lecz jej stroną nie jest ubiegający się o świadczenie. Powoduje to, że do odmowy skierowania na szkolenie, znajduje w pełni zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b tej ustawy, zgodnie z którym do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikajacych z zawartych umów. W konsekwencji przepis ten w sposób wyraźny obliguje starostę do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie skierowania na szkolenie indywidualne, o którym mowa w art. 40 ust. 3 w/w ustawy. Skarżący dostrzegł, że istnieją rozbieżności w ocenie tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, choć nie z uwagi na argumentację w niej zawartą. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sąd jest zobligowany w takiej sytuacji do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa indywidualnego skierowania skarżącego, jako osoby bezrobotnej, na szkolenie – kurs obsługi wózków widłowych wysokiego składowania typu reach – truck – combi wyrażona przez Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w O., działającego w tej sprawie z upoważnienia Prezydenta Miasta O. (jako starosty grodzkiego). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 615/09, że załatwienie sprawy indywidualnego skierowania osoby bezrobotnej na szkolenie nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż obowiązujące przepisy prawa w sposób jednoznaczny nie przewidują takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, taka bowiem forma musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. Wobec powyższego, wniosek o skierowanie bezrobotnego na indywidualne szkolenie załatwiony winien być w formie czynności materialno-technicznej, bez względu na to czy jest to pozytywne, czy negatywne dla strony załatwienie jego podania. Konsekwencją powyższego jest również to, że do załatwienia tej sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: K.p.a.). Prezydent Miasta O., podobnie jak działający z jego upoważnienia Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w O. nie mieli zatem, przewidzianego w przepisach tej ustawy, obowiązku pouczania skarżącego o środkach odwoławczych. Podnieść jednocześnie należy, że forma czynności materialno – technicznych nie pozbawia podmiotu, którego sprawę załatwiono w tej formie, możliwości skorzystania z sądowej kontroli i ochrony jego praw. Rozstrzygnięcia organu podjęte w tej formie podlegają bowiem kontroli sądu administracyjnego, co zawarte jest wprost w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten przewiduje możliwość wniesienia skargi na inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie jednak z art. 52 § 3 tej ustawy, skargę taką można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W stanie faktycznym sprawy pismo Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy doręczono skarżącemu w dniu 27 lipca 2012 r., zatem termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa upływał z dniem 10 sierpnia 2012 r. Skarżący wystosował w dniu 13 sierpnia 2012 r. (data prezentaty Biura Obsługi Klienta Urzędu Miasta O.) pismo, zatytułowane "odwołanie" wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Należy zauważyć, że w wyroku 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10, zawarto tezę, że czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest terminem prawa procesowego. W konsekwencji należy przyjąć, że w razie jego uchybienia może on zostać przywrócony na zasadach przewidzianych w art. 58 i art. 59 K.p.a. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przedwcześnie. Wojewoda, stojąc zasadnie na stanowisku, że wniosek o skierowanie osoby bezrobotnej na szkolenie załatwiany jest w formie czynności materialno- technicznej, z naruszeniem zasad zawartych w art. 8 i art. 9 K.p.a., nie wezwał skarżącego o sprecyzowanie czy jego pismo z dnia 13 sierpnia 2012 r. jest odwołaniem, na co wskazuje jego tytuł, czy też należy je traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, że sprawa nie mogła być i nie została załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Udzielenie przez skarżącego odpowiedzi na takie pytanie pozwoliłoby właściwemu organowi na załatwienie w pierwszej kolejności sprawy z wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej, na którą wskazałby w udzielnej odpowiedzi, a następnie pozwoliłoby organowi administracji na podjęcie dalszych działań prawnych, zgodnie z kierunkiem nakreślonym przez skarżącego w wyjaśnieniach na pytanie organu. Dopiero w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia przez skarżącego, że zamiarem jego było wniesienie odwołania od pisma przez Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w O., zaistniałaby możliwość zastosowania przez Wojewodę art. 134 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.