II SA/Ol 1186/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia "[...]" P. K. (dalej zwany skarżącym) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przywrócenie zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią M. S., wstrzymanego od dnia 1 lipca 2013r. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik tego Ośrodka, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, powołując m.in. art. 2, art. 5 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r., poz. 567), odmówił skarżącemu świadczenia w formie: 1) zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - na okres od 1 lipca 2013r. do 14 maja 2014r.; 2) zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - na okres od 15 maja 2014r.; 3) odsetek ustawowych, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - za okres od 1 lipca 2013r. do 15 maja 2014r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że skarżący, na mocy decyzji z dnia 22 listopada 2011r., nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią na okres od 1 listopada 2011r. na stałe. Dodał, że decyzja ta wygasła z dniem 30 czerwca 2013r., a z dniem 15 maja 2014r. weszła w życie ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która umożliwia adresatom takich decyzji uzyskanie nowego świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna. Podniósł, że w celu ustalenia rozmiaru faktycznej opieki skarżącego nad babcią przeprowadzono w miejscu jej zamieszkania wywiad środowiskowy. W oparciu o ustalenia, poczynione podczas przeprowadzania tego wywiadu, organ I instancji ocenił, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad babcią jest doraźny i nie odbiega swoim zakresem od czynności dokonywanych w ramach życia codziennego przez wiele innych osób, jak również nie wyklucza podjęcia przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 6, 7, 8, 9, 50, 77, 79, 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.). Zakwestionował przy tym poprzestanie przez organ I instancji jedynie na ustaleniach poczynionych podczas wywiadu środowiskowego, który został zrealizowany bez jego udziału, wyłącznie z jego babcią, która jest osobą w podeszłym wieku (94 lata), cierpiącą na liczne schorzenia, w tym demencję starczą. Wskazał także na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, to jest: art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przez błędna wykładnię słowa opieka i uznanie, że zakres sprawowanej przez niego opieki nie uprawnia go do otrzymania zasiłku dla opiekuna. Zakwestionował także ocenę organu, że nie spełniał warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r., skoro wcześniej ten sam organ stwierdził, że skarżący spełnia te warunki. Zarzucił ponadto organowi I instancji naruszenie art. 7 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu zakwestionowania zakresu jego opieki nad babcią zamiast w celu potwierdzenia faktu sprawowania tej opieki. Zauważył przy tym, że organ w treści decyzji stwierdził, że opieka ta faktycznie jest wykonywana. Wywiódł natomiast, że żaden przepis nie uprawniał organu do oceny zakresu tej opieki, który wynika z dokumentu urzędowego jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Z tych też powodów wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie skarżącemu zasiłku dla opiekuna w obu okresach wyszczególnionych w decyzji organu I instancji oraz należnych odsetek. Zażądał ponadto przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do odwołania na okoliczność faktu sprawowania przez niego opieki nad babcią oraz jej zakresu. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło brzmienie przepisów zawartych w art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz w art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tych ostatnich w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.). Oceniło przy tym, że konstrukcja przytoczonych przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przemawia za tym, że spełnienie warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podlega ponownej weryfikacji przez właściwy organ, przy czym wynik tej weryfikacji może różnić się od oceny wyrażonej w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, co jednak musi znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stwierdziło, że z akt sprawy – wywiadu środowiskowego – wynika, że wykonywany przez skarżącego zakres czynności opiekuńczych nad babcią nie jest wystarczający do uznania, że występuje związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad babcią, uprawniający do uzyskania zasiłku dla opiekuna. Zauważyło bowiem, że czynności takie jak: gotowanie, sprzątanie, robienie zakupów, wykonywane są przez osoby aktywne zawodowo poza godzinami pracy, wobec czego potrzeba ich wykonywania przez skarżącego nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Dodało, że również pomoc polegająca na zawożeniu babci do lekarza nie wyklucza wykonywania przez skarżącego jakiejkolwiek pracy zawodowej. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że organ I instancji nie miał obowiązku zawiadomienia skarżącego o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż mogłoby to podważyć obiektywność ustaleń poczynionych w jego toku. Zauważyło jednak, że skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu przed wydaniem decyzji, o czym został powiadomiony przez organ I instancji. W ocenie Kolegium, z przedłożonych przez skarżącego wraz z odwołaniem oświadczeń nie wynika, aby zakres sprawowanej przez niego opieki nad babcią odbiegał od tego ustalonego w wyniku wywiadu środowiskowego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący powtórzył zarzuty i argumenty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniósł przy tym o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie skarżącemu zasiłku dla opiekuna w obu okresach wyszczególnionych w decyzji organu I instancji oraz należnych odsetek, a ponadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi (oświadczenia babci, zaświadczeń lekarskich potwierdzających jej stan zdrowia oraz dokumentów dotyczących źródeł utrzymania żony skarżącego) i zwolnienie skarżącego od kosztów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle zaś art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wzruszenie kontrolowanych rozstrzygnięć następuje w razie, gdy organy naruszyły przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Niesporne w tej sprawie jest, że skarżący utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), a zatem w jego przypadku kwestię uprawnienia do świadczenia rozstrzygają wskazane przepisy. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast, czy skarżący spełnia przesłanki do ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna określone w art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, przy czym w przypadku przyznania tego zasiłku za okresy, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, świadczenie to przysługuje wraz z odsetkami (art. 2 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy). W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w kontrolowanych decyzjach organy administracji publicznej rozstrzygały o ustaleniu prawa skarżącego do zasiłku dla opiekuna na dwa okresy, to jest: 1) na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - na okres od 1 lipca 2013r. do 14 maja 2014r. oraz 2) na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy - na okres od 15 maja 2014r. Uszło jednak uwadze organów, że w powołanych przepisach wprowadzono odmienne przesłanki przyznania tego uprawnienia na dany okres. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Zauważyć należy, że w cytowanym art. 2 ust. 2 pkt 1 użyto zwrotu "osoba spełniała" warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w art. 2 ust. 2 pkt 2 zwrotu "osoba spełnia" te warunki. W związku z tym zróżnicowaniem, w analizowanej ustawie przewidziano odmienne środki dowodowe służące weryfikacji tych przesłanek przy ustalaniu prawa do zasiłku dla opiekuna na dany okres. Odnoście pierwszego z wymienionych okresów wskazano bowiem na możliwość odebrania oświadczenia o spełnianiu warunków (art. 5 ust. 3), natomiast w przypadku drugiego z podanych okresów wprowadzono obowiązek zwrócenia się do organu pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna (art. 7 ust. 1). W tych okolicznościach, konieczne było szczegółowe rozważenie, czy ustalenia poczynione podczas tego wywiadu mogły mieć decydujące znaczenie dla wyniku sprawy w obu okresach, na które rozpoznawano problem przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna. Skoro w odniesieniu do pierwszego z wymienionych okresów przewidziano uproszczoną formę dowodzenia w postaci oświadczenia, którego odebranie nie jest ponadto obowiązkowe, to przyjąć należy, że w tym okresie zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego uprzednio bezterminowo decyzją, która wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2014r., sygn. akt II SA/Ol 1033/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacja zmian w stanie faktycznym sprawy, względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, możliwa jest zatem dopiero na etapie ustalania prawa do zasiłku dla opiekuna na drugi z wymienionych okresów. W tym jednak przypadku podkreślenia wymaga, że wprowadzenie obowiązkowego wywiadu środowiskowego nie zwalnia organów administracji publicznej z ciężaru dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). W takim zaś ujęciu w kontrolowanej sprawie, wobec argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, konieczne było dokładniejsze zbadanie kwestii braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad babcią. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym podczas wywiadu środowiskowego, wobec twierdzeń skarżącego może stanowić niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wywiad ten został bowiem przeprowadzony wyłącznie z babcią skarżącego, która jest osobą w podeszłym wieku (94 lata), ale oświadczyła, że nie wymaga pomocy w czynnościach higieniczno-sanitarnych, a gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z wnukiem i jego żoną będącymi na jej utrzymaniu. Z wywiadu zaś wynika, że jedynym źródłem ich utrzymania jest emerytura babci w kwocie 2371, 59 zł miesięcznie. Przy czym wskazać należy, że w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji brak jest odniesienia się do zawartego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności (k. 2 akt sprawy administracyjnej) wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie, co do dalszego przyznania omawianego świadczenia i ustalenie, czy opieka skarżącego polega tylko na wykonywaniu doraźnych czynności wobec jego babci w związku ze wspólnym zamieszkiwaniem i obowiązkami ustawowymi wnuka, czy też opieka świadczona jest w takim zakresie jak podaje i w związku z tym skarżący rezygnuje z zatrudnienia. Brak tych wyjaśnień i rozważań stanowi naruszenie art. 80 k.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Za niewystarczające, tym razem w kontekście zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), uznać także należy poprzestanie przez organ odwoławczy, przy uzasadnieniu zmiany poglądu co do spełniania przez skarżącego przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (wyrażonego uprzednio przez organ I instancji w decyzji z dnia 22 listopada 2011r.), jedynie na podaniu, że przesłanki te podlegają ponownej weryfikacji wobec brzmienia art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Skoro ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od 15 maja 2014r. zostało wprost powiązane z dalszym spełnianiem przez osobę warunków do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 2012r., to organy winny wyjaśnić, dlaczego przy wydawaniu poprzedniej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego poprzestały na dokumentach przedłożonych wraz z wnioskiem (w tym, jak się wydaje, wobec braku uzasadnienia subsumcji w decyzji z dnia 22 listopada 2011r., na wskazaniu zawartym w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności), uznając je za wystarczające do wydania decyzji pozytywnej, a przy wydawaniu kontrolowanych decyzji w ogóle nie uwzględniły tych dokumentów. Uchybienie to stanowi także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w świetle którego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.