II SA/Ol 119/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi A.i.C.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. W dniu 1 grudnia 2008 r. A. i C. A zwrócili się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie "pomocy finansowej" na pokrycie kosztów związanych z opłatą stancji, opłat medialnych, zakupu leków, zimowej odzieży, wyprawki do chrztu syna w postaci ubranka, zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia (inwalidztwa), środków czystości i higieny osobistej oraz innych potrzeb wskazanych w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania rodziny. W wyniku przeprowadzonego w dniu 3 grudnia 2008 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawcy pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z córką E. (3 lata) i synem M. (5 miesięcy). Rodzina mieszka na stancji. Koszt wynajmu to kwota 600 zł, a opłaty za media wynoszą ok. 70 zł. Organ ustalił, iż oboje małżonkowie są zarejestrowani w Urzędzie Pracy jako bezrobotni poszukujący pracy, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto organ ustalił, iż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku rodzina dysponowała dochodem w wysokości 372,17 zł, przy kryterium dochodowym dla czteroosobowej rodziny wynoszącym 1.404 zł. W oparciu o powyższe ustalenia, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, wydał w dniu "[...]" decyzję (Nr "[...]" przyznającą wnioskodawcom zasiłek celowy na dofinansowanie opłat za wynajem stancji w kwocie 320 zł. Od decyzji tej odwołanie wnieśli oboje wnioskodawcy, zarzucając, iż przyznana im pomoc jest zbyt niska i niezgodna z ich oczekiwaniami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" (nr "[...]" utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ odwoławczy podkreślił, iż użyty w tym przepisie zwrot "może być przyznany", oznacza, że decyzja organu przyznającego zasiłek celowy podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem od uznania organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy w ogóle przyznana zostanie pomoc w formie zasiłku celowego, a także wysokość tej pomocy. Bezsporny fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza jeszcze "automatycznego" przyznania tego świadczenia osobie zainteresowanej. Decydując o przyznaniu zasiłku organ bierze bowiem pod uwagę nie tylko sytuację materialną wnioskodawcy lecz musi mieć również na względzie cel zasiłku oraz własne możliwości finansowe. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie bezsporna jest okoliczność, iż wnioskodawcy spełnili ustawową przesłankę kryterium dochodowego. Jednakże organ odwoławczy na podstawie akt sprawy ustalił, iż w grudniu 2008 r. wnioskodawcom udzielono pomocy finansowej w łącznej kwocie 1.732,18 zł, przy czym tylko w formie zasiłków celowych wnioskodawcy otrzymali pomoc w kwocie 970 zł. Ponadto w uzupełnieniu materiału dowodowego, organ I instancji wskazał, iż w grudniu 2008 r. dysponował łączną kwotą 35.110,00 zł, przeznaczoną na realizację pomocy w formie zasiłków celowych. Pomoc w tej formie udzielona została 228 osobom i rodzinom, co oznacza, iż średnia wysokość zasiłku celowego wynosiła 154 zł. Powyższe wyliczenia doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, iż odwołujący otrzymali pomoc w formie zasiłków celowych sześciokrotnie przewyższającą średnią wysokość przyznawanych przez organ I instancji zasiłków celowych. Ponadto, organ odwoławczy ustalił, iż odwołujący w całym 2008 r. otrzymali pomoc w różnorakiej formie, na łączną kwotę 17.052,79 zł, co oznacza, iż średnio w miesiącu wnioskodawcy korzystali z pomocy w kwocie 1.421,06 zł. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż kwestionowana decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy i pełny rozważył sytuację materialną i rodzinną odwołujących oraz własne możliwości finansowe i cele stawiane przez ustawę o pomocy społecznej. Tym samym decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W skardze na tę decyzję A. A. i C. A. wnieśli o uchylenie obu decyzji tak I jak i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 08, Nr 115, poz. 728) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z wniosku A. i C. A. wynika, iż zwrócili się oni do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy na pokrycie kosztów związanych z opłatą stancji, opłat medialnych, zakupu leków, zimowej odzieży, wyprawki do chrztu syna w postaci ubranka, zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia (inwalidztwa), środków czystości i higieny osobistej oraz innych potrzeb wskazanych w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania rodziny. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku rodzina dysponowała dochodem w wysokości 372,17 zł, przy kryterium dochodowym dla czteroosobowej rodziny wynoszącym kwotę 1404 zł. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza przyznającą świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w wysokości 320 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów stancji, na rzecz A. i C. A. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Zamieszczenie w niniejszym przepisie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, podejmowana jest na podstawie uznania administracyjnego. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Skoro więc decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, która musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub jego rozmiar będzie różny od tego, który strona określiła we wniosku. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 25 stycznia 2008r. (sygn. akt l OSK 624/2007,) orzekł, iż: "sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej". Jednakże decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w grudniu 2008 r. wnioskodawcom udzielono pomocy finansowej w łącznej kwocie 1.732,18 zł, przy czym tylko w formie zasiłków celowych p. A. otrzymali pomoc w kwocie 970 zł. Ponadto w uzupełnieniu materiału dowodowego, organ I instancji wskazał (akta sądowe – k. 17), iż w grudniu 2008 r. dysponował łączną kwotą 35.110,00 zł, przeznaczoną na realizację pomocy w formie zasiłków celowych. Pomoc w tej formie udzielona została 228 osobom i rodzinom, co oznacza, iż średnia wysokość zasiłku celowego wynosiła w tym czasie 154 zł. Powyższe wyliczenia wskazują, iż wnioskodawcy otrzymali pomoc w formie zasiłków celowych sześciokrotnie przewyższającą średnią wysokość przyznawanych przez organ I instancji zasiłków celowych. Ponadto jak wynika z karty świadczeń C. A. skarżący w całym 2008 r. otrzymali pomoc w różnorakiej formie, na łączną kwotę 17.052,79 zł (akta adm. – k. – 5), co oznacza, iż średnio w miesiącu korzystali oni z pomocy w kwocie 1.421,06 zł. Tak więc już proste zestawienie przyznanej skarżącym w niniejszej sprawie kwoty – 320 zł na pokrycie kosztów stancji ze średnią kwotą wypłaconego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zasiłku celowego w grudniu 2008r. (154zł) wskazuje, że p. A. otrzymali kwotę wyższą od przeciętnej sumy przyznawanej w tym czasie, w stosunku do środków pieniężnych przewidzianych ogółem na tego rodzaju cele. Ponadto jako istotny argument prawny przemawiający za uznaniem przyznanej skarżącym kwoty zasiłku celowego jako wystarczającej, należy uznać wskazany wyżej fakt udzielania znacznego wsparcia przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej na rzecz skarżących, które to wsparcie miało postać różnych świadczeń – zarówno okresowych jak i doraźnych. W ocenie Sądu bezspornym jest więc - mając na względzie poczynione wyżej ustalenia faktyczne, że przyznanie skarżącym świadczenia w wyższej wysokości byłoby niewspółmierne do zasobów jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Z punktu widzenia innych potrzeb wymagających zaspokojenia przez ośrodek pomocy społecznej a także mając na względzie średnie kwoty świadczeń wypłacane innym świadczeniobiorcom, przyznanie skarżącym wyższej kwoty zasiłku celowego byłoby niezasadne. Wprawdzie w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazuje się, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, pod warunkiem jednak, że odpowiadają one celom takiej pomocy społecznej i mieszczą się w jej możliwościach. Możliwości zaś zależą głównie od posiadanych środków finansowych. Można zatem wnioskować, że podmiot przyznający pomoc może jej odmówić, jeżeli nie ma na ten cel środków. Postanowienia zawarte w ust. 4 należy jednak traktować raczej jako pewien zakres swobody, przyznany podmiotom organizującym pomoc społeczną, która umożliwia m.in. dokonanie klasyfikacji potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów, ustalenie priorytetów, zróżnicowanie rozmiaru świadczeń. W tym miejscu warto przytoczyć nadal aktualne poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w orzeczeniach z lat 90. W jednym z nich sąd stwierdził, że organy przyznające zasiłki celowe nie są związane przepisami prawa co do ich wysokości. Muszą brać natomiast pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przeznaczony oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W innym wyroku sąd zwrócił uwagę na fakt, że pomoc społeczna zależy nie tylko od potrzeb osoby ubiegającej się o świadczenie, ale także od aktualnej sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej (Sierpowska Iwona, Komentarz ABC 2007, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Należy przyjąć zatem, że w przedmiotowej sprawie decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości przyznanego świadczenia decydowały nie tylko sytuacja życiowa skarżącego, lecz także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Wprawdzie organ I instancji dokonał pewnego uchybienia nie wskazując wprost w swojej decyzji środków jakimi dysponował na wnioskowane przez skarżących świadczenia i nie przedstawił średniej kwoty wypłacanych świadczeń, brak ten jednak został uzupełniony pismem z dnia 24 grudnia 2008r. przesłanym organowi II instancji wraz z odwołaniem. Pismo to zostało doręczone do wiadomości także skarżącym. Tym samym uchybienie to w ocenie Sądu nie rzutowało na wynik sprawy skarżących. Wskazać również należy, iż kontrolując decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego, zwłaszcza korzystną dla strony, Sąd nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji wyznaczonych przez ustawę organów i określać wysokość przyznawanej pomocy w tych przypadkach, w których ustawodawca pozostawił uznaniu organów, gdyż tylko one, dysponując środkami finansowymi, mogą udzielać świadczeń. Zatem zarzuty skargi dotyczące przyznania zbyt niskiej kwoty na zaspokojenie potrzeb lokalowych są bezzasadne, gdyż spełnianie kryteriów ustawowych przez osobę zainteresowaną nie oznacza obowiązku przyznania jej tego świadczenia we wnioskowanej wysokości. Tym samym nie jest obowiązkiem ośrodka pomocy społecznej przyznawanie kwoty zasiłku na cele związane z pokryciem kosztów stancji w pełnej wysokości, które w przypadku p. A. wynosiły wraz z opłatami 670 zł. Nie jest bowiem rolą tych instytucji finansowanie określonych potrzeb w pełnym zakresie, a jedynie wsparcie w ograniczonym zakresie, uwarunkowane możliwościami danego ośrodka opieki społecznej, niezbędnymi potrzebami wnioskodawcy w zestawieniu do potrzeb innych osób. Sama zaś trudna sytuacja finansowa skarżących nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie orzekają w oparciu o zasady współżycia społecznego. Tym samym za gołosłowne należy uznać zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 30 i art. 32 Konstytucji RP. Trzeba mieć na uwadze, że przytoczone przepisy stanowią ogólne ramy prawne, które są uszczegółowiane przez odpowiednie regulacje ustawowe. Powyższe zarzuty są tym bardziej bezzasadne, że skarżący otrzymali wnioskowaną przez siebie pomoc, kwestionując jedynie jej wysokość. Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.