II SA/Ol 119/11

Dnia 5 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przeniesienia drogi gminnej – niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. I. L., działając w imieniu syna J. L., wystąpiła do Rady Gminy o zmianę przebiegu drogi gminnej o numerze geodezyjnym "[...]" w miejscowości K. Podniosła, że droga ta położona jest pomiędzy zabudowaniami gospodarczymi, w odległości 3 metrów od domu. Oświadczyła, że okoliczność ta jest bardzo uciążliwa z powodu osadzającego się na domu kurzu i powstałych w nim pęknięć. Zaproponowała, aby droga została przeniesiona poza budynki gospodarcze, na działki o nr "[...]". W odpowiedzi, pismem z dnia 11 sierpnia 2010r. (znak: "[...]") Przewodniczący Rady Gminy poinformował J. L., że w dniu 28 lipca 2010r. Komisja Rozwoju Gospodarczego i Finansów Rady Gminy dokonała wizji lokalnej w terenie i postanowiła nie wyrazić zgody na zaproponowaną zamianę dróg, ze względu na zbyt wysokie koszty urządzenia drogi. Zaproponowano, aby J. L. urządził odcinek drogi we własnym zakresie i z własnych środków finansowych, a następnie złożył wniosek do Gminy o zamianę dróg. Kolejnym pismem z dnia 13 września 2010 r. I. L., zwróciła się w imieniu syna do Urzędu Gminy w G. z prośbą o ujęcie przeniesienia tejże drogi w budżecie Gminy na rok 2011. Argumentowała, że Gmina korzysta z dotacji unijnych na budowę dróg. Podała też, że posesja będzie ogrodzona i z tego powodu nie może być przejezdna. W odpowiedzi, pismem z dnia 22 października 2010r., Wójt Gminy ponownie powołał się na negatywne stanowisko Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów Rady Gminy, przedstawione w piśmie z dnia 11 sierpnia 2010r. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że proponowana przebudowa drogi nie kwalifikuje się do ubiegania o środki unijne na ten cel i Gmina takich środków nie uzyska. W dniu 15 listopada 2010r. J. L., reprezentowany przez matkę, wystąpił bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z odwołaniem "w sprawie negatywnej odpowiedzi Gminy, dotyczącej przeniesienia drogi gminnej o nr geodezyjnym "[...]"". Odwołujący powołał się na uciążliwą lokalizację drogi i brak własnych środków na przeniesienie drogi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. L. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W ocenie organu żadna z otrzymanych przez J. L. odpowiedzi nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano, że sprawa wyrażenia zgody na likwidację odcinka drogi gminnej, czy też sprawa ujęcia w budżecie gminnym budowy nowego odcinka tej drogi nie należą w świetle obowiązującego prawa do kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Od zwykłych zaś pism urzędowych o treści jedynie wyjaśniającej Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia odwołania. W ustawowym terminie J. L. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się zamknięcia drogi gminnej nr 241/1 na odcinku jego podwórza, ze względu na jej uciążliwą lokalizację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że sprawa przeniesienia drogi gminnej nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż nie jest to sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej, do której mają zastosowanie przepisy Kpa. Podkreślono, że wspomniane pisma otrzymane przez skarżącego nie stanowią decyzji, lecz należy je traktować jako zwykłe odpowiedzi o charakterze wyjaśniającym, od których obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości odwołania do organu wyższego stopnia. Kolegium zauważyło ponadto, iż skarga w zasadzie nie zawiera zarzutów przeciwko kwestionowanemu postanowieniu, a skarżący wystąpił w skardze z nowym żądaniem, które najpierw skierować powinien do Wójta Gminy, jako zarządcy dróg gminnych. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011r. pełnomocnik skarżącego – I. L. poparła skargę. Oświadczyła, że przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Pełnomocnik sprzeciwiła się lokalizacji drogi, wskazując, że z jej powodu cierpi na bóle głowy na tle nerwicowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem, nie zaś według kryteriów słuszności, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w sprawie przeniesienia drogi gminnej, o co występował skarżący do organów Gminy . Stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Zatem organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in., czy odwołanie jest dopuszczalne. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniał ten pierwszy przypadek. W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 kpa, a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy bowiem, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący domagał się zmiany przebiegu drogi gminnej w sposób umożliwiający ominięcie należących do niego zabudowań siedliskowych. Wskazać w związku z tym należy, że kwestie związane z przebiegiem drogi gminnej, czy też wyłączeniem takiej drogi z użytkowania regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W ustawie tej czytamy: "Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy..." (art. 7 ust. 2 ustawy); "Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy" (art. 7 ust. 3 ustawy). W myśl zaś art. 10 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy rada gminy uprawniona jest w drodze uchwały do pozbawienia drogi gminnej dotychczasowej kategorii w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że rozstrzygnięcie problemu dotyczącego przebiegu drogi gminnej leży w gestii organu stanowiącego gminy, który podejmuje w tym względzie uchwałę, czyli akt administracyjny o charakterze ogólnym, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników. Tym samym w sprawach takich nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej, a więc aktu indywidualnego. Skoro zatem kwestii zmiany przebiegu drogi (jej przeniesienia) nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji, nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.