II SA/Ol 1199/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy administracyjnej wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na I. G. (dalej zwaną skarżącą) obowiązek przedstawienia do 15 maja 2015 r. oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych przy przebudowie wiaty na garaż na działce nr "[...]", położonej w "[...]". Po przedłożeniu przez skarżącą opinii technicznej we wskazanym powyżej zakresie, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, odstąpił od nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu dorowadzenia opisanych powyżej robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w trakcie oględzin wskazanej powyżej posesji stwierdzono, że usytuowany jest na niej garaż o wymiarach 4,88 x 3,63 m i wysokości od 1,94 m do 2,62 m. Stwierdził, że skarżąca dysponuje zgłoszeniem z dnia "[...]" na wiatę 4 x 5 m, która miała być wykonana z 6 słupów drewnianych połączonych u góry i przykrytych płytą bakelitową (plastik karbowany) i miała służyć przechowywaniu auta. Przyjął, że skarżąca wykonała tą wiatę w miejscu rozebranego częściowo starego budynku gospodarczego; z jednej strony przylegała ona do ściany istniejącego budynku garażowego na działce nr "[...]", z drugiej zaś strony do budynku zlokalizowanego na działce o nr "[...]", przy ul. "[...]", wykorzystano również fragment ściany rozebranego budynku gospodarczego o długości 1,73 m; ściana ta została następnie podmurowana do wysokości 2,62 m, a w "[...]" r. dobudowano do niej nową ścianę o długości 3,10 m, a całość zamknięto wrotami garażowymi. Dodał, że obiekt, którego budowę zgłosiła skarżąca został wykonany niezgodnie ze zgłoszeniem w zakresie lokalizacji, jak i użytych materiałów budowlanych. Zauważył, że z dostarczonej przez skarżącą oceny technicznej wynika, że nie zachodzi konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, roboty przy budowie garażu zostały wykonane prawidłowo, użyte do jego budowy materiały są dopuszczone do stosowania w budownictwie, a wykonany garaż jest w dobrym stanie technicznym i nadaje się do użytkowania. Ocenił, że w tych okolicznościach należało odstąpić od nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. F., współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości, podnosząc, że zgłoszenie nie uprawniało skarżącej do wykonania spornych robót, które dodatkowo wykonano niezgodnie z założeniami. Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem odwoławczym), powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy sformułował zastrzeżenia względem, dokonanej przez organ I instancji, kwalifikacji spornych robót jako przebudowy wiaty na garaż, a także prawidłowości wdrożenia w kontrolowanej sprawie trybu naprawczego z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że dla określenia właściwego trybu dotyczącego samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych (wykonywanych) robót budowlanych, który należy określić zgodnie z legalnymi definicjami, zawartymi w art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z protokołu z oględzin i dołączonego do niego fotografii, jak i z oceny technicznej przedłożonej przez skarżącą, wynika, że mimo skutecznego zgłoszenia przez skarżącą zamiaru budowy wiaty (o wymiarach 4 x 5 m), powstał inny obiekt, o innych parametrach i wykonany z innych materiałów, to jest garaż o wymiarach 4,88 x 3,63 m i wysokości od 1,94 m do 2,62 m. Zauważył, że zarówno w dacie wszczęcia postępowania, jak i wydania decyzji, na budowę garażu wymagane było pozwolenie na budowę. Stwierdził więc, że nadal do ustalenia pozostaje kwalifikacja przedmiotowego obiektu, od której zależeć będzie tryb, w jakim należy poprowadzić niniejsze postępowanie. Podkreślił, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością; w szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji został zobowiązany do rozważenia zasadności zastosowanego trybu legalizacji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania oraz naczelnych zasad, jakimi powinien kierować się organ, zawartych w art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Z tych też powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, trzymał się sztywno przepisów formalnoprawnych oraz treści zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a pominął interes społeczny i słuszny interes obywateli (w tym przypadku skarżącej oraz innych właścicieli posesji, na której stoi przedmiotowy obiekt). Wskazała także, że organy nadzoru budowlanego, wbrew art. 8 k.p.a., prowadziły postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, czego wyrazem jest fakt, że zaskarżona decyzja jest już trzecią decyzją wydaną w sprawie, przy czym nie jest to decyzja ostateczna i rozstrzygająca z uwagi na skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uznała, że z powyższym koreluje też zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), która także, zdaniem skarżącej, została w niniejszej sprawie naruszona, gdyż organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie, którego skutkiem jest przewlekłość postępowania, a jednocześnie nadal nie ma ostatecznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 1 marca 2016 r. skarżąca wyjaśniła, że po dokonaniu zgłoszenia zamiaru budowy wiaty wybudowała faktycznie budynek gospodarczy i w takich celach go wykorzystuje. Podała, że nie jest to garaż i nigdy nie był do tego celu przeznaczony, gdyż skarżąca ma inny garaż. Wskazała, że najpierw postawiła 6 słupków i wykorzystała istniejącą przyległą ścianę, a później wstawiła drewniane wrota. Oświadczyła, że powstały budynek gospodarczy ma powierzchnię taką, jak wskazana w protokole z oględzin, jest trochę mniejszy niż wiata zgłoszona w "[...]"r. i nie przekracza 25 m². Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu istotnych naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji organu odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Podstawę prawną wydania tej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., w świetle którego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana bez wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki określone w cytowanym przepisie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a., statuujący zasadę ogólną prawdy obiektywnej, zgodnie z którą, w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Po dokonaniu analizy zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, a także jego uzupełnieniu, organ odwoławczy sformułował zastrzeżenia względem, dokonanej przez organ I instancji, kwalifikacji spornych robót dotyczących tego obiektu. Podniósł, że dla określenia właściwego trybu mającego zastosowanie w sprawie, decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych (wykonywanych) robót budowlanych, który należy określić zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazał także, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest do rozważenia zasadności zastosowania właściwego trybu dotyczącego rozpoznania tej sprawy. Ocenę organu odwoławczego i jego zalecenia dla organu I instancji uznać należy co do zasady za właściwe, chociaż zabrakło jednoznacznego wskazania kierunku w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podzielić jednak należy zastrzeżenia organu odwoławczego co do potrzeby kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Zatem wyjaśnienia wymaga, czy nastąpiła przebudowa wiaty na garaż czy też po zgłoszeniu faktycznie powstał, jak podała skarżąca w toku rozprawy przed tutejszym Sądem - mały budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (stan na dzień zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych) z uwzględnieniem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody z dnia "[...]" r. Zauważyć należy, że z opinii technicznej z dnia "[...]", przedstawionej przez skarżącą w toku postępowania przed organem I instancji wynika, że "sporny obiekt został wymurowany w miejscu rozebranego częściowo starego budynku gospodarczego (...), a przy jego budowie wykorzystano fragment ściany tego budynku". Ponadto, sporny obiekt ma wymiary zbliżone, a nawet nieco mniejsze niż zgłoszona wiata. Przy czym wyjaśnienia wymaga czy faktycznie obiekt powstał w innym miejscu niż wskazana w zgłoszeniu lokalizacja wiaty. W tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że dokonana przez organ I instancji kwalifikacja wykonanych przez skarżącą robót, jako przebudowa wiaty na garaż, budzi zastrzeżenia. Za trafnością tej oceny organu odwoławczego przemawiają także wyjaśnienia skarżącej złożone na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 1 marca 2016 r. Skarżąca wyjaśniła bowiem, że dokonała zgłoszenia zamiaru budowy wiaty lecz faktycznie chodziło jej o budynek gospodarczy i w takich celach go wykorzystuje. Podała, że nie jest to garaż i nigdy nie był do tego celu przeznaczony, gdyż skarżąca ma inny garaż. Wskazała, że najpierw postawiła 6 słupków i wykorzystała istniejącą przyległą ścianę, a później wstawiła drewniane wrota. Oświadczyła, że powstały obiekt gospodarczy nazwany wiatą ma powierzchnię taką, jak wskazana w protokole z oględzin, a zatem jest taki jak w zgłoszeniu z "[...]" r., i nie przekracza 25 m²". Zatem wyjaśnienia te powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, dla określenia właściwego trybu rozpoznania sprawy decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych (wykonywanych) robót budowlanych. Podzielić należy także wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości wdrożenia przez organ I instancji w niniejszej sprawie (przy kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót, jako przebudowa wiaty na garaż) trybu naprawczego z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Trafnie bowiem organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), na budowę garażu wymagane było pozwolenie na budowę. Przy czym jak wyżej podano wyjaśnienia wymaga czy faktycznie powstał po zgłoszeniu garaż, czy też mały budynek gospodarczy nazwany wiatą. Natomiast podkreślić należy, że z mocy art. 6 powołanej ustawy, przepisy dotychczasowe znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie także w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Sprawa ta została bowiem wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest do 28 czerwca 2015 r.; decyzja (ostateczna) organu odwoławczego w niniejszej sprawie została wydana dopiero w dniu "[...]". Niemniej jednak, jak już podano, w niniejszej sprawie, określenie właściwego trybu rozpoznania przedmiotowej sprawy, będzie możliwe dopiero po ustaleniu rodzaju wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w skardze stwierdzić należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniach naprawczych, prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane, względem wykonanych robót, mają charakter związany. Oznacza to, że przy ich wydawaniu organy nadzoru budowlanego nie dysponują luzem decyzyjnym, a co za tym idzie niemożliwe jest odstąpienie od ich wydania z powołaniem się na interes społeczny lub słuszny interes obywateli, o których mowa w art. 7 k.p.a. Nie sposób także, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopatrzyć się w działaniu organów nadzoru budowlanego naruszenia art. 8 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona decyzja jest nie jest trzecim, a drugim rozstrzygnięciem wydanym w tej sprawie. Jednym zaś z warunków prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest niewątpliwie wydawanie rozstrzygnięć po wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mieliśmy do czynienia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji organu I instancji, co uzasadniało uchylenie tej decyzji w postępowaniu odwoławczym i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślić także należy, że realizacja zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a., nie może odbywać się kosztem realizacji zasady prawdy obiektywnej, której naruszenie w niniejszej sprawie stanowiło przyczynę wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy, wydanie tej decyzji było uzasadnione, to nieuprawnione jest stawianie organowi odwoławczemu zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, stanowiącego naruszenie art. 12 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.