II SA/Ol 12/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WS A Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody na rzecz W. F. koszty postępowania sądowego w kwocie 500 zł (pięćset złotych). Decyzją z dnia 30 września 2004 r. Nr "[...]" Starosta O. odmówił zmiany decyzji Nr "[...]" z dnia 23 grudnia 1998r. znak: "[...]", wydanej przez Burmistrza Miasta B. w zakresie zamiany sposobu odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków i jej budowy w miejsce bezodpływowego zbiornika na ścieki w M., na działce geodezyjnej nr 283/6 i 25/33. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek o zmianę powyższej decyzji złożył W. F., dołączając do wniosku projekt budowlany przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem. Decyzja Burmistrza Miasta B. o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej B. z dnia 23 września 1992 r. Przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 30 września 2002r. W świetle tego planu odprowadzanie ścieków następować ma do projektowanej oczyszczalni ścieków. Odprowadzanie zaś ścieków do przydomowej oczyszczalni obsługującej jedną działkę jest niezgodne z ustalenia planu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. F. W odwołaniu podał, iż intencją jego było zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołującego się, nieuzasadnione jest uporczywe odmawianie przez organ I instancji zmiany decyzji z dnia 23 grudnia 1998r. o pozwoleniu na budowę. Ponadto wyjaśnił, iż z jego ustaleń wynika, że oczyszczalnia ścieków nie jest w tym rejonie planowana, wobec czego zapis planu ogólnego przewidujący odprowadzanie ścieków do projektowanej oczyszczalni ścieków nie wyklucza budowy przydomowej oczyszczalni. Decyzją z dnia 19 listopada 2004r. nr "[...]" Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania W. F. orzekł o uchyleniu zaskarżanej decyzji w całości i wniósł sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem w miejscowości M. na działkach nr 283/6 i 25/33 na podstawie zgłoszenia z dnia 25 czerwca 2004r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Starosta O. nie ustalił, o co występuje inwestor w złożonym wniosku z 25 czerwca 2004 r. Z wniosku tego nie wynika bowiem, czy W. F. wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 grudnia 1998r., czy zgłasza zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Organ nie może samodzielnie przesądzić o intencji inwestora, jeżeli wniosek nie określa wprost jego zamierzenia. Inwestor dopiero w odwołaniu sprecyzował jednoznacznie, iż jego pismo z 25 czerwca 2004r. dotyczy zamiaru zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym, niewymagającej pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) na organy administracji architektoniczno-budowlanej nałożony został obowiązek wniesienia sprzeciwu, jeżeli budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 30 września 2002r. Z § 33 pkt 4.2 planu wynika bowiem, iż odprowadzanie ścieków następować ma do projektowanej oczyszczalni ścieków. Powyższy zapis nie przewiduje rozwiązania alternatywnego do czasu wybudowania oczyszczalni ścieków. W związku z powyższym odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków obsługującej jedną działkę jest niezgodne z ustaleniami powołanego planu. Na decyzję Wojewody skargę do sądu administracyjnego wniósł W. F. zarzucając, że zapisy planu określające sposób odprowadzania ścieków zostały dokonane na wyrost. Z jego ustaleń wynika, iż w chwili obecnej oczyszczalnia ścieków nie jest nawet w fazie projektu, co potwierdza pismo Burmistrza Miasta B. z dnia 3 grudnia 2004r. Dlatego też skarżący wniósł o pozwolenie na czasowe wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, która zostanie zlikwidowana po przyłączeniu do zbiorczej oczyszczalni ścieków. W przypadku braku zgody na wybudowanie oczyszczalni ścieków, w to miejsce zostanie wybudowany zbiornik bezodpływowy. Ponadto Burmistrz Gminy B. wydawał zgody na budowę oczyszczalni ścieków, dopóki uprawnienia te były w jego kompetencji. Większość sąsiadów skarżącego posiada i eksploatuje takie urządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Art. 134 § l tejże ustawy stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc poza granice skargi Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w toku kontroli legalności aktów podjętych w postępowaniu administracyjnym, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż przepis art. 61 § l Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) stanowi, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z utrwalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki tego Sądu z dnia: 11 czerwca 1990r. I SA 367/90 ONSA 1990/2-3/47, 5 stycznia 1998r. II SA 1396/97 LEX nr 41909, 5 lipca 1999r. IV SA 1632/96 LEX nr 47890, 24 lipca 2001r. IV SA 1091/99 LEX nr 78924) wynika, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony -obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania oraz określa stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego mającą zasadnicze znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania, zaś organ jest tymże żądaniem związany. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej wyjaśniły jednoznacznie treść żądania strony. Z wniosku z dnia 25 czerwca 2004r. wynika, iż skarżący wystąpił o zmianę decyzji Nr "[...]" z 23 grudnia 1998r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego w zakresie zmiany sposobu odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków i jej budowy w miejsce bezodpływowego zbiornika na ścieki w M. Do wniosku został dołączony nowy projekt budowlany dotyczący tej części budowy. Skarżący w piśmie z dnia 25 czerwca 2004r. zawarł w istocie żądanie zmiany decyzji ostatecznej z dnia 23 grudnia 1998r. o pozwoleniu na budowę oraz zgłosił przywołując art. 30 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 2003r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) zamiar budowy indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ winien więc w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy zamiarem skarżącego była zmiana prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru budowy nowego zadania inwestycyjnego. Organ odwoławczy bez uprzedniego wezwania strony wskazał, powołując się na treść odwołania, że zamiarem skarżącego było zgłoszenie nowej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, przy czym uwadze organu uszło, że w tym samym odwołaniu W. F. podaje, iż bezpodstawna jest odmowa zmiany decyzji z 23 grudnia 1998r. o pozwoleniu na budowę. Z treści tego odwołania nie można więc w sposób nie budzący wątpliwości ustalić żądania strony. Potwierdzają to także wyjaśnienia skarżącego złożone na rozprawie w dniu 28 lutego 2005r., z których wynika, iż skarżący nie wie, czy wnosi o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłasza zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wyjaśnienie tej kwestii znajduje się w gestii organów prowadzących niniejsze postępowanie. Organ I instancji odmawiając zmiany decyzji ostatecznej z dnia 23 grudnia 1998r. w podstawie prawnej przywołał przepisy prawa materialnego nie podając, w jakim trybie odmówił zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem bezodpływowym. W wyroku z dnia 23 września 1993r. sygn. akt III ARN 47/93 (nie publ.) Sąd Najwyższy podkreślił, "iż decyzja posiadająca cechę ostatecznej może być wzruszona tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego". Zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić zatem w jednym z trybów nadzwyczajnych np. w oparciu o art. 155 lub 154 kpa. Zasadą jest, iż "przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 (albo art. 155) jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. W związku z tym decyzja wydana na podstawie art. 154 § 2 (jak i art. 155) jest decyzją wydaną w I instancji (por. wyrok NSA z 17.3.1982 r., II SA 1188/81, KPA z orzecznictwem NSA i SN, s. 380 oraz uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 15.12.1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985, Nr 10, póz. 143). Na podstawie art. 154 (jak i art. 155) organ administracyjny albo ogranicza się do uchylenia decyzji ostatecznej, albo też po jej uchyleniu w całości lub w części rozstrzyga w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy o prawach lub obowiązkach stron w pełnym lub w ograniczonym zakresie. W przypadku samego uchylenia decyzji albo otwiera się droga do ubiegania się o prawa nabyte, albo też ustaje reglamentacja administracyjna praw lub obowiązków stron. W przypadku zaś prowadzenia postępowania w celu zmiany decyzji następuje inne uregulowanie treści praw lub obowiązków czy też ich zakresu". (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 6. wydanie str. 691). Skoro organ I instancji odmówił zmiany decyzji ostatecznej powinien prowadzić postępowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Organ II instancji rozpatrując wniesione odwołanie, jeżeli doszedł do przekonania, iż zamiarem strony nie było wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, a w trybie zwykłym, winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, zaś sprawę w zakresie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przekazać Staroście O. do rozpatrzenia trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W niniejszej sprawie doszło w toku instancji do pomieszania trybu zwykłego z trybem nadzwyczajnym, co jest niedopuszczalne. Ponadto Wojewoda wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy w postępowaniu odwoławczym, pozbawiając tym samym stronę możliwości odwołania się do organu wyższej instancji. Organ odwoławczy skorzystał więc z uprawnień zastrzeżonych dla organu I instancji, którym zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego jest starosta. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji winny w sposób nie budzący wątpliwości ustalić treść żądania skarżącego, które to żądanie zakreśli granice postępowania administracyjnego. Dopiero po ustaleniu treści wniosku skarżącego, organy winny wydać rozstrzygnięcie w sprawie w oparciu o stosowne przepisy. Ponadto w aktach sprawy winien znaleźć się wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., z którego musi jednoznacznie wynikać jakie przeznaczenie w planie mają działki nr 283/6 i 25/33. Wyrys znajdujący się w aktach jest bowiem nieczytelny. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.