II SA/Ol 121/12

Dnia 24 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 roku sprawy ze skargi J. R.-M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na adaptację, rozbudowę i przebudowę budynku 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz postanowienie Starosty z dnia "[...]" nr "[...]" dotyczące nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" wydaną Przez Starostę P. po rozpoznaniu wniosku J. R. – M. odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na adaptację, rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz studni wierconej i szczelnego szamba zlokalizowanych na działce o nr geodezyjnym "[...]" obręb K., gmina R. – N. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor na mocy postanowienia z dnia "[...]" został zobowiązany do przeprojektowania dokumentacji technicznej, która będzie zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. kompleks III, w myśl których działka o nr "[...]" została oznaczona symbolem 1 MR/ML, tj. teren opuszczonej zagrody do adaptacji na cele letniskowe bez wprowadzania dodatkowego zainwestowania kubaturowego. Jednakże pomimo upływu terminu nie wykonano nałożonego obowiązku, zaś przedłożony projekt techniczny jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie dopuszcza on dalszej zabudowy mieszkalnej na tej działce. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J.R. – M., żądając jej uchylenia w całości i zatwierdzenie przedłożonego projektu wraz z wyrażeniem zgody na adaptację wskazanych pomieszczeń lub ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca zarzuciła błędne rozeznanie sprawy bez dokonania właściwej analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. – kompleks III. Wskazała, iż plan ten zawiera warunki zabudowy dla całego obszaru objętego planem i zgodnie z nimi na terenach istniejącego zainwestowania zabudowa może podlegać wymianie, rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania pod warunkiem niestwarzania uciążliwości dla otoczenia. Warunki te dotyczą także działki inwestora, tym samym niezrozumiałym jest wydanie decyzji odmownej, skoro taki budynek na tej działce istnieje. Odwołująca podniosła, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi zagrodę, siedlisko, z którego bez przerwy korzysta. Wskazała, iż jej działka sąsiaduje z działkami o charakterze rolnym, na których m.in. hodowane jest bydło. Bezzasadnym i niecelowym byłoby zatem przekształcenie jej działki na działkę o charakterze rekreacyjno – wypoczynkowym i tym samym utrudnianie uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego całorocznego. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda W. – M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż bezsporny jest fakt, iż przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów kompleksu III we wsi K., zatwierdzonym uchwałą nr XXVII/86/2000 Rady Miejskiej w R. – N. z dnia "[...]" i jest położona na obszarze oznaczonym w planie symbolem 1 MR/ML, opisanym jako teren opuszczonej zagrody do adaptacji na cele letniskowe, bez prawa wprowadzania dodatkowego zainwestowania kubaturowego. Tym samym, realizacja na tej działce inwestycji, w wyniku której ma powstać budynek mieszkalny jednorodzinny jest sprzeczna z zapisami wskazanego planu. Brak usunięcia tej nieprawidłowości w wyznaczonym w postanowieniu z dnia "[...]" terminie, uzasadnia zawarte w decyzji organu z dnia "[...]" rozstrzygnięcie o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na adaptację, rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego. W świetle powyższych ustaleń organ uznał, iż nie można podzielić opinii odwołującej, iż obowiązek nałożony postanowieniem z dnia "[...]" jest pozbawiony zasadności. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jego ustalenia wiążą organ orzekający w sprawie o pozwolenie na budowę, a jeżeli wnosząca odwołanie nie zgadza się z przyjętymi w planie rozwiązaniami, może je podważać w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem będzie ta uchwała i w którym będzie mogła dowodzić, iż ustanowione tym aktem zakazy naruszają prawo własności. Natomiast ani przepisy Prawa budowlanego, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważniają organów do ingerowania w ustalenia zawarte w obowiązujących planach miejscowych i oceny ich zasadności. J. R. – M. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie, żądając jego uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z wnioskiem skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w jej ocenie przedstawiony przez nią projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim zgodny z dotychczasowym sposobem użytkowania działki, która nie jest terenem opuszczonym, lecz stanowi zagrodę wiejską zabudowaną budynkami, z których jeden zawsze miał przeznaczenie mieszkalne, zaś pozostałe były budynkami gospodarczymi. Działka nie spełniała zatem nigdy roli letniskowej – nie korzystali z niej w taki sposób ani poprzedni właściciele, ani skarżąca jako obecna właścicielka. Ponadto proponowany przez organy sposób użytkowania przedmiotowej działki jako terenu o przeznaczeniu letniskowym jest nieadekwatny do miejscowych uwarunkowań, gdyż działka ta jest położona pomiędzy działkami rolnymi o zabudowie siedliskowej, na których znajdują się gospodarstwa rolne, domy rolników i są prowadzone intensywne prace polowe, związane z uprawą i hodowlą. Uznanie działki położonej w takim otoczeniu za teren letniskowy jest krzywdzące dla właściciela. Celem wydzielenia takiej działki i posiadania jej przez właścicieli było w przeszłości i jest obecnie umieszczenie na niej zabudowy mieszkalnej. Zabudowa ta istnieje, nie uległa rozbiórce lub całkowitemu zniszczeniu, dlatego też należy uznać, iż działka pełni funkcje mieszkalne, niezależnie od błędnych wskazań organów. Skarżąca wskazała przy tym, iż nie dokonano szczegółowej analizy przepisów zawartych w części opisowej wskazanej uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., w efekcie czego doszło do złamania przez organy przepisów tego planu stanowiących, że na terenach istniejącego zainwestowania zabudowa może podlegać wymianie, rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania, pod warunkiem niestwarzania uciążliwości dla otoczenia. Na terenach letniskowych zabrania się zaś wznoszenia budynków gospodarczych oraz wolnostojących szop, wiat, garaży, itp. W obrębie każdej działki letniskowej 75% jej powierzchni winny zajmować tereny ekologicznie czynne. Skarżąca zaznaczyła, że na przedmiotowej działce znajduje się zabudowa powstała przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem może ona podlegać przebudowie, rozbudowie, wymianie czy też zmianie przeznaczenia. Wniosek skarżącej mieści się w granicach dopuszczalnego zainwestowania określonych przez plan. Nawet gdyby przyjąć, iż nie jest możliwe dodatkowe zainwestowanie kubaturowe, rozumiane w tym przypadku jako rozbudowa czy nadbudowa, to możliwa jest wymiana istniejących budynków, czy ich wewnętrzna przebudowa i w takim zakresie projekt mógł być zatwierdzony. Skarżąca dodała, że nie przewiduje budowy na swojej działce budynków gospodarczych, czy też ograniczenie powierzchni ekologicznie czynnej, dlatego jej wniosek jest w pełni zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała również, iż organ nie zapewnił jej w dostatecznym stopniu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co również miało wpływ na ostateczny wynik postępowania. Wojewoda W. – M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podniesiono, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu działki skarżącej jest ściśle określone, co oznacza zakaz wprowadzania innych form użytkowania terenu poza wymienionymi w uchwale. Zatem realizacja na wymienionej działce inwestycji, w wyniku której ma powstać budynek mieszkalny jednorodzinny, nie zaś obiekt przeznaczony do celów rekreacyjnych, jest sprzeczna z zapisami planu. Organ odwoławczy podzielił zarzut skarżącej, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zapewniono stronie w dostatecznym stopniu możliwości czynnego udziału, jednakże z uwagi na usunięcie tej wady w postępowaniu odwoławczym poprzez prawidłowe zapewnienie stronie możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, powyższe naruszenie pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, a także postanowienie Starosty P. z dnia "[...]" dotyczące nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zostały wydane z naruszeniem prawa i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W myśl zaś art. 35 ust. 3 powołanej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W mniejszej sprawie organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazując na sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]", wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wezwał skarżącą do przeprojektowania dokumentacji technicznej zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak podnieść, iż organ architektoniczno-budowlany nie może w trybie powołanego przepisu nakładać na inwestora obowiązek zmiany rodzaju inwestycji. Leży to w wyłącznie w gestii inwestora, który składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę decyduje, jaką inwestycję chce realizować. O ile natomiast inwestycja taka jest sprzeczna - w ocenie organu - z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ rozstrzyga o tym w decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę. Przy czym w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia winien wskazać, z jakich przyczyn przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia planu miejscowego. Nie może natomiast ograniczyć się do nałożenia obowiązku zmiany projektu ustalając termin dokonania tej zmiany, a po jego upływie odmówić wydania pozwolenia na budowę, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia wyłącznie niewykonanie obowiązku określonego w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 35 Prawa budowlanego. Zatem wydanie w niniejszej sprawie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek dokonania zmiany projektu budowlanego narusza powołane przepisy. Z tych względów przedmiotowe postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Ponadto wskazać należy, iż zapis zawarty w uchwale Nr XXVII/86/00 Rady Miejskiej w R. N. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. dla przedmiotowej działki, na który powołują się organy, stanowi, iż teren na którym planowana jest inwestycja to teren opuszczonej zagrody do adaptacji na cele letniskowe bez prawa wprowadzania dodatkowego zainwestowania kubaturowego. Z oświadczeń skarżącej - których organ w żaden sposób nie weryfikował - wynika, iż zabudowania na przedmiotowej działce nie są opuszczone. O ile twierdzenie to znajduje odzwierciedlenie w rzeczywistości, to organ winien rozważyć, czy planowana inwestycja ma charakter adaptacji opuszczonej zagrody, czy też może stanowi wymianę, rozbudowę czy też przebudowę na terenie istniejącego zainwestowania, tak jak to określa § 3 ust. 4 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto należy wskazać, iż nawet gdyby oceniać planowaną inwestycję pod kątem zgodności z powołanym zapisem o zabudowie letniskowej, to także budzi wątpliwości stanowisko organu architektoniczno-budowlanego. Żaden przepis rangi ustawowej nie zawiera definicji zabudowy letniskowej. Zatem uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może takiej definicji wprowadzać. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, będąc związany - z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - tylko ustawami, może zatem oceniać zgodność przepisów niższej rangi z ustawą i w przypadku braku takiej zgodności odmówić zastosowania takiego przepisu. W tym przypadku zatem Sąd nie jest związany definicją zabudowy letniskowej określoną w powołanej uchwale. W związku z tym organ winien także w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy faktycznie projektowana inwestycja, w postaci budynku mieszkalnego, jest sprzeczna z zapisami planu miejscowego. W świetle powyższych rozważań, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012r., poz. 270) sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.