II SA/Ol 1217/13

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1/ oddala skargę; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokatowi T. G. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia "[...]" (Nr "[...]") Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza "[...]" przyznał D. P. zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 150,00 zł i odmówił przyznania zasiłku celowego w wysokości 230,00 zł tj. pozostałą kwotę wnioskowaną na wskazany cel. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu "[...]" D. P. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z wnioskiem o udzielenie zasiłku celowego na zakup leków w miesiącu sierpniu w wysokości 380 zł lub wg wyceny recept, które dołączył do wniosku. Pismem z dnia "[...]" uzupełnił swój pierwotny wniosek wskazując, iż do wykupienia pozostają leki na łączną kwotę 399,37 zł, dołączając kartę informacyjną leczenia szpitalnego, sporządzoną przez siebie wycenę leków na dzień "[...]" oraz zaświadczenia lekarskie. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, że D. P. jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności okresowo do dnia 30 listopada 2014r. i uzyskuje zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie co stanowi jego jedyny stały dochód. Zamieszkuje w lokalu mieszkalnym bez tytułu prawnego. Zainteresowany korzysta również z pomocy doraźnej w formie zasiłków celowych na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych (jest objęty comiesięczną pomocą ze strony ośrodka pomocy społecznej). W tym zakresie wskazano, iż wnioskodawca w "[...]" uzyskał pomoc w łącznej kwocie 10933,93 zł (miesięcznie 911,16 zł), zaś w "[...]" średnia wysokość comiesięcznego wsparcia stanowi kwotę 943,75 zł. Podano, iż wnioskodawca spełnia przesłankę kryterium dochodowego do uzyskania wnioskowanej pomocy, a zakup leków jest bezsprzecznie niezbędną potrzebą bytową. Jednakże wyjaśniono, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Podano zatem, że organ nie jest w stanie udzielić wsparcia w wnioskowanej kwocie z uwagi na bardzo ograniczane środki finansowe jakimi dysponuje oraz stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Wskazano, że z uwagi na zmniejszające się dochody gminy zmniejszono środki na pomoc społeczną. Podano, że wnioskodawca nie posiada żadnych osób na utrzymaniu i dysponuje stałym miesięcznym dochodem w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości, a tym samym posiada potencjalne możliwości zaspokajania potrzeb, przynajmniej częściowo, z własnych środków. Natomiast przyznanie wszelkiej pomocy o jaką wnioskuje strona musiałoby spowodować konieczność zmniejszenia wsparcia dla innych potrzebujących, często znajdujących się w trudniejszej sytuacji. W związku z tym przyznano wsparcie jedynie na częściowe pokrycie kosztów zakupu lekarstw. Wskazano, że wnioskodawca stale zwiększa swoje żądania i skupia się na dokumentowaniu wlanych potrzeb i wydatków, oczekując zasiłków kwotowo oraz wypłaty ich w konkretnych terminach przez siebie określonych, twierdząc że jest mu to należne od Skarbu Państwa. Podano, że z uwagi na ograniczone środki zasiłki celowe na zakup leków przyznawane są w kwotach od 50 zł do 200 zł, a zatem wsparcie dla wnioskodawcy jest w górnych granicach przyznawanych świadczeń. Podkreślono, że zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, a zatem organ nie jest zobowiązany do udzielenia pomocy w całkowitym zakresie zgłaszanej potrzeby, lecz może przyznać go częściowo lub odmówić jego przyznania biorąc pod uwagę faktycznie uzasadnione potrzeby wnioskodawcy oraz ograniczone możliwości finansowe Ośrodka i konieczność zapewnienia pomocy także innym zgłaszającym się osobom i rodzinom. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podniósł, że skoro jego źródłem dochodu jest zasiłek stały w kwocie 529 zł, a nie renta w najniższej wysokości 799 zł, to organ nie może nawet w części przerzucać ciężaru kosztów wykupienia niezbędnych leków za zasiłek stały, stanowiący minimalną kwotę na zaspokojenie podstawowych potrzeb. W jego ocenie o tym, że zasiłek stały jest niewystarczający świadczy fakt, że jest mu przyznawany zasiłek celowy na dożywianie w kwocie 90 zł miesięcznie. Podał, że zawsze winien mieć zaspokojoną potrzebę na niezbędne lekarstwa, gdyż oprócz tego potrzebuje jeszcze i zażywa inne leki i preparaty. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podał, że organ nie zebrał całego materiału dowodowego i arbitralnie ocenił, że przyznana kwota jest wystarczająca na niezbędne leki. Wyjaśnił, że od 2010r. skończyły się mu oszczędności i teraz organ winien mu pomagać finansowo znacznie więcej. Wskazał przy tym, że powodem korzystania przez odwołującego się ze świadczeń z opieki społecznej jest nieprzyznanie mu przez gminę "[...]" lokalu zamiennego od "[...]". Decyzją z dnia "[...]" (Nr "[...]") Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, że spełnione zostało podstawowe kryterium warunkujące przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego, tj. kryterium dochodowe. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż zakup leków zalicza się do niezbędnej potrzeby bytowej wnioskodawcy. Podniesiono także, że decyzja podejmowana w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że organ administracji może podejmować decyzje w sposób całkowicie dowolny, jest on bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji brak jest odniesienia się do tego, jakimi środkami finansowymi dysponował Ośrodek, ile osób ubiegało się o pomoc w postaci zasiłku celowego w "[...]", ilu osobom pomoc taka została przyznana, a także czy sytuacja rodzinno - majątkowa tych osób była mniej korzystna od sytuacji wnioskodawcy. Ponadto wskazano, że organ pomocy nie zawarł wystarczającego wyjaśnienia, do jakiej wysokości środki finansowe ośrodka są ograniczone. Nie uzasadnił zatem w sposób przekonywujący czym kierował się przyznając świadczenie w takiej, a nie innej wysokości i w tej sytuacji zrozumiałym jest, iż strona może czuć się pokrzywdzona rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza zważywszy na tak ograniczone i niepełne uzasadnienie. Podniesiono, że w decyzji I instancji zawarta jest jedynie informacja o ilości wniosków o pomoc w formie zasiłku celowego i okresowego zgłoszonych do Ośrodka od początku "[...]", co jest niewystarczające. Podobnie samo powołanie się na brak środków nie pozwala na weryfikację prawidłowości decyzji. Podano, że wprawdzie organ I instancji podał, iż zasiłki celowe na zakup leków są przyznawane w wysokości od 50 zł do 200 zł, ale nie wyjaśnił powodu przyznania wnioskodawcy zasiłku właśnie w kwocie 150 zł. Braki w tym zakresie nie może rekompensować opis dotychczasowej pomocy finansowej udzielonej zainteresowanemu. Podniesiono, że zgodnie z dyspozycją art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej jest sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. Z kolei uznaniowy charakter zasiłku celowego przemawia za koniecznością szczegółowego uzasadnienia, przez organ przyznający to świadczenie, dlaczego pomoc została udzielona w takim, a nie innym rozmiarze. Wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien jeszcze raz rozważyć zasadność wniosku D. P. z uwzględnieniem jego sytuacji finansowej oraz wszystkich zgłaszanych potrzeb oraz środków jakimi dysponuje organ pomocy, a także liczby i sytuacji rodzinno-majątkowej innych osób ubiegających się o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego. Skargę na powyższą decyzję wywiódł D. P. żądając jej uchylenia w całości z powodu naruszenia prawa do uzyskania środków niezbędnych na wykupienie leków oraz przepisów postępowania. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz art. 67 – 69 Konstytucji RP. W uzasadnieniu, opisując swoją sytuację socjalno-bytową, wskazał że powinien uzyskać w ramach zasiłku celowego dofinansowanie kosztów zakupu leków w pełnej wysokości. Podniósł, że organy orzekające w sprawie wiedzą, że gmina "[...]" nie dostarczyła mu lokalu zamiennego od "[...]", czym przysporzyła mu wielkie trudności. Ponadto podał, że decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012r., w którym Sąd nakazał przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego. Zarzucił, że organ I instancji nie wyjaśnił, które z leków są niezbędne, a które nie mają znaczenia. Podniósł także, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, gdyż przerzuciły koszt zakupu leków na zasiłek stały, przyznany na zaspokojenie elementarnych potrzeb. Wskazał, że wydatki na leki są w hierarchii potrzeb na pierwszym miejscu łącznie z wyżywieniem. Mają o wiele większe znaczenie niż wydatki na odzież, buty, garnki czy remonty w mieszkaniu. W ocenie skarżącego Sąd musi rozstrzygnąć czy osoba na zasiłku stałym powinna mieć przyznany zasiłek celowy na wykupienie niezbędnych leków ratujących życie i zdrowie w całości, co odpowiada – zdaniem skarżącego – art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał, że nie neguje stosowania tańszych zamienników, lecz nie wszyscy lekarze się na to zgadzają. Nieprzyznanie mu środków na zakup leków uniemożliwia mu stosowanie się do zaleceń lekarzy, a wypisywane recepty mają na celu niedopuszczenie do pogorszenia stanu zdrowia, także ratowanie życia i zdrowia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że w ramach tej kontroli sąd nie jest uprawniony do przyznania bądź odmowy przyznania określonego uprawnienia bądź świadczenia, o które strona skarżąca ubiegała się w toku postępowania administracyjnego. Kontrola dokonana przez Sąd w oparciu o wyżej wskazane kryteria wskazuje, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm., dalej jako: u.p.s.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej pomocy bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Oznacza to, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca ten zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego (swobodnego uznania). Należy zatem podkreślić, że organ pomocy społecznej – nawet w stacji, gdy wnioskodawca spełnia wszystkiej kryteria ustawowe – może, lecz nie musi przyznać wnioskowanego zasiłku. Uznanie administracyjne jest bowiem przejawem szerzej pojmowanej władzy dyskrecjonalnej, przeciwstawianej władzy związanej; istotą dyskrecjonalności jest wybór - przeciwieństwem konkretny obowiązek (por: Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. III, Zofia Duniewska, Barbara Jaworska-Dębska, Ryszarda Michalska-Badziak, Ewa Olejniczak- Szałowska, Małgorzata Stahl, Difin. Warszawa 2004, str. 76-82). Przy czym organ administracji, mając możliwość, a nie obowiązek przyznania zasiłku, nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny. Wydanie takiej decyzji musi być bowiem poprzedzone wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli decyzji uznaniowych ogranicza się wprawdzie jedynie do oceny legalności decyzji, ale uzasadnienie decyzji uznaniowej musi wskazywać motywy potwierdzające zasadność dokonanego przez organ rozstrzygnięcia i nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach. Jak wskazano w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981r., sygn. akt SA 820/81, publ.: LEX 9626). Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 u.p.s. jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wyżej omówionych kryteriów, ponieważ jest zbyt ogólnikowe i organ drugiej instancji nie mógł ocenić, czy organ pomocy społecznej przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ I instancji nie odniósł się bowiem do tego, jakimi środkami finansowymi dysponował Ośrodek w chwili wydawania decyzji, ile osób ubiegało się o pomoc w postaci zasiłku celowego w "[...]", ilu osobom pomoc taka została przyznana, a także czy sytuacja rodzinno - majątkowa tych osób była mniej korzystna od sytuacji wnioskodawcy oraz nie zawarł wystarczającego wyjaśnienia do jakiej wysokości środki finansowe Ośrodka są ograniczone. Nie wyjaśniono także powodu przyznania wnioskodawcy zasiłku właśnie w kwocie 150 zł, skoro średnia ich wysokość – jak podano – wynosi nawet 200 zł. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego zawarte w skardze są co najmniej przedwczesne. Z uwagi na kasatoryjną decyzję organu odwoławczego nie została jeszcze ostatecznie rozstrzygnięta ani wysokość zasiłku przyznanego skarżącemu, ani też nie zostały wskazane wszystkie okoliczności faktyczne, jakie organ wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Tym samym nie sposób się odnieść do argumentów skarżącego odnośnie przyznania mu - w jego ocenie - zbyt niskiej kwoty zasiłku oraz nieuwzględnienia jego potrzeb w zakresie zakupu leków. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 p.p.s.a.