II SA/Ol 122/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. i K. G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowo- usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. i K. G. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 14 lutego 2005 r. Nr "[...]", Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A Sp. z o.o. w dla pawilonu handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 368/7 i 368/9 przy ul. "[...]" w S. oraz na przebudowę fragmentu ul. "[...]" na odcinku od skrzyżowania z ul. "[...]" do zjazdu na działkę nr 360. Pismem z 27 czerwca 2005r. B. G. i K. G. wystąpili do Starosty S., na podstawie art. 145 § l pkt 4 Kpa, o wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę dotyczącego przebudowy ul. C., A. i B. Podali, że są właścicielami nieruchomości położonej przy ul. C., na której prowadzą działalność gospodarczą. Wskazali, że niniejsze pozwolenie wraz ze zmianą organizacji ruchu na ul. C., A. i B. narusza ich interes prawny, gdyż przebudowa wraz ze zmianą organizacji ruchu utrudniła w znacznym stopniu dojazd klientów do hurtowni i sklepu, co może skutkować likwidacją ich działalności. Decyzją z dnia 22 lipca 2005r. Nr "[...]", Starosta S., działając na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm.) odmówił B. G. i K. G. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydanego pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr 368/7 i 368/9 przy ul. C. w S. wraz z przebudową fragmentu ul. C. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy swoje żądanie uzasadnili utrudnionym dojazdem do sklepu i hurtowni położonych na działce nr 361/2 przy ul. C. związanym ze zmianą organizacji ruchu na przebudowywanym odcinku tej ulicy, nie wskazali zaś konkretnego przepisu prawa materialnego. Podano, iż zmiana organizacji ruchu na przebudowywanym odcinku ul. C. została uzgodniona ze wszystkimi właściwymi w tej sprawie organami, zaś Starosta S. zatwierdził go uzgodnieniem z 30 grudnia 2004r. Podkreślono, że zmiana organizacji ruchu nie odbywa się w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest do takiego działania podstawy prawnej. Wskazano, iż zatwierdzając zmianę organizacji ruchu na ww. odcinku ulicy C. kierowano się ustaleniami zawartymi w "Analizie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ocenie funkcjonowania podstawowego układu ulic S. z projektami poprawy bezpieczeństwa ruchu" opracowanej na potrzeby zarządców dróg położonych na terenie miasta S., stanowiącej projekt rozwoju, przebudowy i modernizacji układu komunikacyjnego. Wprawdzie działka zainteresowanych położona jest przy ul. C. lecz dostęp do niej jest od ul. A. Przyznano, iż w związku z przebudową ul. C. ulegnie zmianie organizacja ruchu na ul. C., A. i B. lecz nie będzie miało to w ocenie organu wpływu na dostęp do nieruchomości pp. G. Przyznano, że zakres oddziaływania obiektu jakim jest ul. C. ulegnie w związku z przebudową zmianie lecz sama zmiana organizacji ruchu nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. W sprawie nie wskazano interesu prawnego poprzez podanie konkretnego przepisu prawa dającego podstawę do zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wobec tych osób, gdyż podniesione argumenty dotyczą jedynie ich interesu faktycznego. W tym stanie sprawy brak jest podstaw do uznania wnioskodawców za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ww. pawilonu handlowego wraz z przebudową odcinka ul. C. W odwołaniu B. i K. G. ponownie wskazali, że opracowanie komunikacyjne objęte ww. pozwoleniem na budowę wiąże się nie tylko z pasem drogowym ul. C. ale również ze zmianą organizacji ruchu w kwartale ulic przyległych, co negatywnie wpłynie na dostępność do ich nieruchomości. Mimo bezpośredniego sąsiedztwa z terenem objętym decyzją i ewidentnego oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość w toku postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego nie zostali uznani za stronę, jako jedni z nielicznych właścicieli nieruchomości przyległych do ul. C. Wobec tego niezrozumiałe staje się cytowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż takie działanie organu narusza art. 32 ust. l Konstytucji RP. Wskazano, że pozwolenie na budowę może być wydane w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź w wypadku jego braku, w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś na powołanej w decyzji "analizie bezpieczeństwa ruchu". Obowiązujący plan dla terenu ul. C. nie ogranicza dostępności do nieruchomości przyległych. Zarzucono, iż z rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika, aby organ ten wnikliwie i z należytą starannością przeprowadził rozpoznanie w sprawie wznowienia postępowania. Nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie wyjaśniające. Rozpatrując odwołanie, decyzją z 14 września 2005r. Nr "[...]", Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że na skutek nowelizacji ustawy Prawo budowlane zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy o statusie strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę decyduje: tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia podmiotu posiadającego ten tytuł. Uzasadniony interes osób trzecich został wprost powiązany z przepisami prawa tworzącymi obszar oddziaływania obiektu. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, gdy podmiot jest zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy lecz nie może tego zainteresowania wesprzeć poprzez odwołanie się do przepisów prawa materialnego. Wyjaśniono, iż niektórzy właściciele sąsiednich nieruchomości zostali uznani za stronę postępowania gdyż projektowana inwestycja wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Stwierdzono, że przebudowa odcinka ul. C. nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących, nie pozbawia skarżących dojazdu do nieruchomości i jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, iż pomimo zmiany organizacji ruchu, która wynika z wydanych warunków technicznych nie zostanie zmieniona obsługa komunikacyjna działki, gdyż nadal będzie odbywała się istniejącym wjazdem od ul. A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik B. G. i K. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z 14 września 2005r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W motywach uzasadnienia skargi stwierdzono, iż na skutek istotnej zmiany organizacji ruchu wprowadzonej mocą wydanego pozwolenia na budowę Starosty S. nastąpiły istotne zmiany w obszarze oddziaływania na teren oraz obiekty handlowe położone na nieruchomości skarżących. Wydane pozwolenie na budowę znacznie ograniczyło dojazd do obiektu skarżących ale także wprowadziło ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Nadto zarzucono, iż wykładnia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zaprezentowana w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z zapisem art. 28 Kpa, który konkretyzuje pojęcie strony postępowania administracyjnego. Interpretacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego narusza prawa i wolności obywatela przysługujące mu z mocy Konstytucji. Wskazano, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma być związany z obszarem oddziaływania obiektu kreowanym na podstawie nieokreślonych przepisów odrębnych, a nie bierze się pod uwagę art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wskazano na dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w sprawie Fuchs v Polska (LEX nr 49866) stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania pozwolenia budowlanego konkretnej osobie dotyczy również ustalenia cywilnych praw sąsiada, który sprzeciwia się przyznaniu takiego pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że fakt dojazdu przez skarżących do swojej nieruchomości, po zmianie organizacji ruchu, w sposób dla nich stanowiący pewną niedogodność nie może być podstawą do uznania ich za stronę tego postępowania, bowiem nie stwierdzono ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, które oprzeć można by na konkretnym przepisie prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270) zwanej dalej; ustawa p.p.s.a. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy p.p.s.a.). Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nastąpiło w wyniku zainicjowania nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest wznowienie postępowania. Skarżący powołujący się na interes prawny i art. 145 § l pkt 4 Kpa wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego i przebudowę ul. C. w S. Generalnie wniosek o wznowienie postępowania wszczyna wstępną fazę postępowania w tym przedmiocie. W przeciwieństwie jednak do postępowania zwykłego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na etapie badania wstępnej fazy tego postępowania. Stosownie do art. 149 § 3 Kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji . Wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowione postępowanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § l i 2 Kpa lub art. 145a § 2 Kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność przedmiotowa postępowania o wznowienie będzie miał miejsce, gdy strona zażąda wznowienia postępowania, w innej sprawie aniżeli zakończonej decyzją ostateczną, natomiast niedopuszczalność postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, wydanie 7, str. 668). Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania ( wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998r. sygn. akt. I SA/Łd 1843/96, niepublikowany). Przywołać należy również wyrok NSA z dnia 8 lipca 1997r. sygn. akt SA/Rz 606/97 (opublikowany ST 1997, nr 11,s. 62, wraz z glosą Z. Czarnika i Z. Sawuły), w którym wypowiedziano pogląd, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowieniu postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej art. 145 § l Kpa. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. W niniejszej sprawie takie wątpliwości w ocenie Sądu wystąpiły, a zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania jest rozstrzygnięciem wadliwym. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż podstawą, na którą powołali się skarżący we wniosku jest przesłanka określona w pkt 4 art. 145 § l Kpa. Stosownie do jego treści postępowanie wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zatem istotnym elementem zgłoszonej przez skarżących przesłanki było rozstrzygniecie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy posiadają oni przymiot strony postępowania w sprawie wydanego pozwolenia budowlanego. Ustalenie tej okoliczności nie mogło nastąpić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż w przeciwnym wypadku w fazie wstępnej organ dokonałby już oceny przyczyny wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, co jest niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowiło o merytorycznym badaniu wskazanej przez skarżących przesłanki, co mogło nastąpić jedynie w toku badania sprawy w kolejnej fazie postępowania, po wszczęciu postępowania (patrz wyrok NSA z 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA487/91, ONSA 1991, Nr 2, póz. 50). Reasumując w niniejszej sprawie organy orzekające nieprawidłowo podjęły rozstrzygniecie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę z uwagi na brak przymiotu strony, gdyż rozstrzygnięciem tym dokonały oceny przyczyny wznowienia postępowania, a takie rozstrzygnięcie (abstrahując, od okoliczności tej sprawy) mogło być podjęte tylko po wcześniejszym wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Przechodząc do merytorycznego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016), wskazać należy, iż zasługuje on na uwzględnienie. Wprawdzie w skardze zarzucono naruszenie wskazanego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, które to naruszenia wzajemnie się wykluczają, bowiem organ może naruszyć wskazany przepis bądź to dokonując błędnej jego wykładni, bądź też nieprawidłowo normę tego przepisu stosując do okoliczności sprawy lecz nie ulega wątpliwości, na co wskazuje treść uzasadnienia skargi, iż intencją skarżących jest wykazanie, niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Przede wszystkim wyjaśnić pozostaje, iż zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że planowana inwestycja, dla której wydano pozwolenie na budowę, nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu /zabudowie/ działki skarżących mimo ewidentnych utrudnień i zmian wynikających ze zmiany organizacji ruchu jest niewystarczające do nie uznania skarżących za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 § l Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu - art. 3 pkt 21 prawa budowlanego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że oddziaływanie, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, sprowadza się do spowodowania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu leżącego w obszarze oddziaływania. Ograniczenia te należy rozumieć szeroko, z uwzględnieniem okoliczności wymienionych w art. 5 ust. l prawa budowlanego, obejmującym też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2005r. sygn. II SA/Sz 664/04, niepublikowany). W tym miejscu należy wyjaśnić, że przedmiotem wydanego pozwolenia na budowę poza budową pawilonu handlowego była także przebudowa fragmentu ul. C., przy której, jak podają skarżący, położona jest ich nieruchomość. Organy orzekające w sprawie przyznają, iż z uwagi na tę przebudowę uległa zmianie organizacja ruchu, jednakże zmiana taka nie nastąpiła w formie decyzji administracyjnej lecz dokonał jej organ zarządzający ruchem tj. w stosunku do dróg powiatowych starosta, poprzez ustanowienie powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się wszystkich użytkowników drogi, która kierowana jest do konkretnych osób. Organy orzekające w sprawie pominęły jednakże istotną okoliczność, iż wprowadzona zmiana organizacji ruchu była wynikiem wcześniejszego porozumienia zarządcy niniejszej drogi z wykonawcą w zakresie przebudowy fragmentu ul. C. Wskazać należy, iż stosowanie do art. 16 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. nr 204, póz. 2086, ze zm.) budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie przebudowa fragmentu ul. C. w S. jest właśnie spowodowana taką inwestycją niedrogową polegającą na budowie pawilonu handlowego. Z ust. 2 cytowanego przepisu wynika, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. l określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Z przekazanych akt sprawy wynika, że taka umowa pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi - którym na mocy porozumienia z dnia 8 kwietnia 1999r. pomiędzy Zarządem Dróg Powiatowych w S. i Burmistrzem Miasta S. jest Burmistrz Miasta S. - została zawarta w dniu 28 września 2004r.. To w następstwie jej wykonania inwestor przedstawił do zatwierdzenia nową organizację ruchu obejmującą swoim zakresem ul. C., A. i B., które następnie zostały zatwierdzone przez Starostę S. w dniu 30 grudnia 2004r., a które wprowadziły jednokierunkowy ruch na ul. A. Na mocy § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach oraz nadzoru nad tym zarządzaniem (dz.U. Nr 177, póz. 1729) zatwierdzona stała organizacja ruchu związana z budową lub przebudową drogi albo z budową dojazdu do obiektu przy drodze, stanowi integralną część dokumentacji budowy. Wobec tego sam sposób wykorzystywania nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę może oddziaływać bezpośrednio (poprzez generowanie wzmożonego ruchu, hałasu) na nieruchomość sąsiednią skarżących. Z tych względów należało przeprowadzić postępowanie wznowieniewe w celu wyjaśnienia czy skarżącym przysługiwał status strony, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wraz z przebudową fragmentu ul. C. w S. będącej w bezpośredniej bliskości od nieruchomości skarżących. Skoro, jak twierdzą skarżący we wniosku z dnia 27 czerwca 2005r., nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na realizację wskazanej wyżej inwestycji, to należało ich wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego merytorycznie rozpatrzeć. Nie jest natomiast przedmiotem niniejszej kontroli Sądu okoliczność, czy podnoszone zarzuty dotyczące ograniczenia możliwości w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących naruszaj ą chronione prawem ich interesy, bowiem będzie to dopiero przedmiotem badania i oceny przed organami orzekającymi w tej sprawie. W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § l pkt l lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania sadowego stosownie do art. 200 tejże ustawy. Koszty postępowania sądowego obejmują zwrot wpisu oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 powołanej ustawy.