II SA/Ol 1225/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W.iH.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia 19.05.2011 r. W. L. i H. L. zwrócili się do Wójta Gminy D. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozszerzeniu działalności usługowej w magazynie części samochodowych o elektromechanikę samochodową i rozszerzenie działalności usługowej w garażu o magazynowanie części samochodowych i elektromechaniki samochodowej na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym D. Do wniosku dołączyli kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej obejmującej przewidywany teren, gdzie będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującą obszar, na który będzie ono oddziaływać. W dniu 8 czerwca 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opinię sanitarną, w której stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 r. znak "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 20.06.2011 r. znak "[...]" Wójt Gminy D. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, polegającego na rozszerzeniu działalności usługowej w magazynie części samochodowych o elektromechanikę samochodową i rozszerzeniu działalności usługowej w garażu o magazynowanie części samochodowych i elektromechanikę samochodową, na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym D. i nałożył obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie określonym w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2011 r. znak "[...]", a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na przesądzenie, czy w realiach sprawy zaszły podstawy do orzeczenia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W toku ponownego rozpoznania sprawy, wnioskodawcy zmniejszyli zakres przedsięwzięcia, do przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu garażu z częścią gospodarczą na warsztat samochodowy. Ostatecznie wniosek został uzupełniony o kartę informacyjną przedsięwzięcia w zakresie wprowadzonych zmian. Organ i instancji ponownie wystąpił o opinie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W dniu 4.11.2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opinię sanitarną, w której stwierdził, że dla przedsięwzięcia polegającego na "przystosowaniu garażu z częścią gospodarczą na warsztat samochodowy na działce nr "[...]" w D. nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". Opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wydał również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. znak "[...]". Postanowieniem z dnia 13.02.2012 r. znak "[...]", Wójt Gminy D. nałożył na wnioskodawców obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, polegającego na przystosowaniu garażu z częścią gospodarczą na warsztat samochodowy na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym D. i nałożył obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie określonym w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że teren, na którym planowane jest przedsięwzięcie objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy D. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie D. nad jeziorem D., gmina D., zgodnie z którym przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem U2: przeznaczenie podstawowe: usługi nieuciążliwe, przeznaczenie dopuszczalne: mieszkanie właściciela bądź zarządcy. Zgodnie z § 4 uchwały przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi niewymagające sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Na przedmiotowej działce o powierzchni 700m2 znajdują się zabudowania stanowiące magazyn części samochodowych o pow. ok. 140 m2 i garaż z pomieszczeniem socjalnym, w którym zostanie wydzielona powierzchnia ok. 50 m2 z przeznaczeniem na warsztat samochodowy. Obiekt wyposażony jest w przyłącza sieci energetycznej, wody, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy J. Na działce inwestor planuje ostatecznie 2 miejsca parkingowe, a eksploatacja będzie polegała na obsłudze samochodów osobowych i dostawczych. Działka zlokalizowana jest na terenie zurbanizowanym wsi D. Najbliższa zabudowa znajduje się po przeciwnej stronie ulicy J. W sąsiedztwie znajduje się również warsztat naprawy samochodów osobowych i ciężarowych oraz Gminny Ośrodek Kultury. W ocenie organu I instancji, znaczącym oddziaływaniem w przypadku przedmiotowej inwestycji będzie emisja hałasu, wytwarzanie odpadów oraz uciążliwości związane z użytkowaniem drogi J. Lokalizacja przedsięwzięcia w sąsiedztwie już istniejącego warsztatu naprawy samochodów oraz w pobliżu drogi krajowej nr "[...]" może powodować kumulowanie się oddziaływań prowadzonych przedsięwzięć. Sąsiadująca zabudowa mieszkaniowa położona jest w strefie, w której przekroczone są normy hałasu. Świadczą o tym również liczne protesty lokalnej społeczności. Koniecznym jest zatem wykonanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie określonym w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który pozwoli ocenić między innymi, w jaki sposób funkcjonowanie planowanej inwestycji wpłynie na środowisko oraz wybrać optymalny wariant poszczególnych elementów przedsięwzięcia. W ocenie organu, realizacja przedsięwzięcia może znacząco oddziaływać na środowisko. W związku ze złożonym na to postanowienie zażaleniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 r. znak "[...]" utrzymało w mocy postanowienie, będące przedmiotem zażalenia. Organ II instancji stwierdził, że eksploatacja planowanego przedsięwzięcia związana będzie głównie z emisją hałasu oraz wytwarzaniem odpadów oraz uciążliwościami związanymi ze zwiększonym użytkowaniem ulicy J. Wskazał za organem I instancji, że sąsiadująca z miejscem planowanego przedsięwzięcia zabudowa mieszkaniowa położona jest w strefie, gdzie przekroczone są normy hałasu. Zachodzi zatem realna obawa kumulacji oddziaływań w zakresie emisji hałasu. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie podniesiono, iż zasada przezorności obliguje organ administracji do nałożenia obowiązku przeprowadzenia ceny oddziaływania na środowisko. Odstąpienie od tego obowiązku byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdy ze wstępnej oceny informacji wynika, że oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia jest możliwe do przewidzenia bez konieczności sporządzania raportu. Taka sytuacja nie występuje zaś w niniejszym przypadku, bowiem nie można z góry przewidzieć wszystkich oddziaływań na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli W. L. i H. L., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Wójta Gminy D. z dnia 20 czerwca 2011 r. znak "[...]". Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkującego wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego polegającego na nałożeniu na wnioskodawców obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oraz nakładające obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 62-62 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227), poprzez : a) podzielenie subiektywnej, jednostronnej i dowolnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ niższej instancji, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez przyjęcie, że dla przedsięwzięcia istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, b) pominięcie przez organ II instancji postanowień wydanych w toku postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinii sanitarnych Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego; 3) art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu od postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że motywy podjętego rozstrzygnięcia podane zostały w uzasadnieniu decyzji i Kolegium w dalszym ciągu podtrzymuje zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności postanowień organów obu instancji wykazała rażące naruszenie procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Matrialnoprawną podstawę obu postanowień stanowił między innymi przepis art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem – obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie uwarunkowania wyliczone enumeratywnie w tym przepisie. Przedsięwzięcie, planowane przez skarżących należy do kategorii przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) – stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego, rolniczego lub środków transportu, inne niż wymienione w pkt 17-19 i 46, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów. W myśl art. 64 ust. 1 ustawy, postanowienie w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wydaje się po zasięgnięciu opinii: 1) regionalnego dyrektora ochrony środowiska, 2) właściwego organu państwowej inspekcji sanitarnej, określonego w art. 78 ustawy. W niniejszej sprawie opinie takie zostały wydane: – w dniu 4 listopada 2011 r. - opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, stwierdzająca, że dla przedsięwzięcia polegającego na "przystosowaniu garażu z częścią gospodarczą na warsztat samochodowy na działce nr "[...]" w D." nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko", – w dniu 17 listopada 2011 r. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wyrażające opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu garażu z częścią gospodarczą na warsztat samochodowy na działce nr ewid. "[...]" w D., nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii sanitarnej z dnia 4 listopada 2011 r. stwierdził, że "z przedłożonej dokumentacji wynika, że w trakcie eksploatacji planowanego przedsięwzięcia zgodnie z przeznaczeniem, opisanymi w karcie informacyjnej zasadami eksploatacji oraz przestrzeganiem obowiązujących norm prawnych związanych z gospodarowaniem ściekami i odpadami, nie przewiduje się negatywnego wpływu na ludzi". Natomiast organ II instancji w postanowieniu, utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy D. stwierdził, że "Lokalizacja planowanego przedsięwzięcia może pogorszyć stan środowiska, w tym wypadku warunki bytowania ludzi". Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia 17 listopada 2011 r., oceniając rozwiązania, przyjęte dla przedsięwzięcia przez wnioskodawców, wynikające z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że zabezpieczą one tereny przyległe przed hałasem. Natomiast powstające w trakcie realizacji przedsięwzięcia odpady inne niż niebezpieczne i obojętne gromadzone będą w sposób selektywny w specjalnie wydzielonych do tego celu miejscach, a następnie przekazywane na składowisko odpadów, a odpady niebezpieczne oraz inne niż niebezpieczne będą gromadzone w sposób selektywny w specjalnie do tego celu wydzielonych miejscach w szczelnych pojemnikach, a następnie przekazywane będą specjalistycznym firmom posiadającym stosowne zezwolenia do ich odzysku lub unieszkodliwiania. Natomiast organ II instancji podkreślił za organem I instancji, "iż eksploatacja planowanego przedsięwzięcia związana będzie głównie z emisją hałasu oraz wytwarzaniem odpadów oraz uciążliwościami związanymi ze zwiększonym użytkowaniem ul. J. i stwierdził, że zachodzi realna obawa kumulacji oddziaływań w zakresie emisji hałasu. Opinie powyższe nie zostały wzięte pod uwagę przez organy przy rozpoznawaniu sprawy, będącej przedmiotem skargi. Wójt Gminy D. wskazał jedynie w uzasadnieniu postanowienia, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdzili, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło w postanowieniu z dnia 20 sierpnia 2012 r., że organy te wydały opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Bez wątpienia, opinia jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma ona charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym organ, wydający postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie jest związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające. Natomiast, zarówno akceptując stanowisko organów opiniujących, jak i odstępując od niego, organ wydający postanowienie, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., powinien wskazać, jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym), kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy (co wynika bezpośrednio z art. 65 ust. 1 ustawy) (por. K.Gruszecki, Komentarz, Lex/el 2009). Argumenty, zawarte w opiniach, powinny być rozważone na równi z argumentami organu i podlegać stosownej ocenie. Art. 107 § 3 k.p.a. zalicza do części składowych decyzji administracyjnej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a. Uzasadnienie powinno zostać skonstruowane w sposób umożliwiający realizację ogólnej zasady przekonywania (art.11 k.p.a.). Jednocześnie zaś powinno ono umożliwić sądowi sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego rozstrzygnięcie oraz jego motywów, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie aktów o charakterze uznaniowym, do jakich zalicza się postanowienie, będące przedmiotem skargi. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 28 lipca 1995 r., III SA 1329/94 – "Wokanda" 1996, nr 3, s.28,; wyrok NSA z 8 września 1998 r., IV SA 893/97 – Lex nr 45905). Zgodzić się więc należy z zarzutem skargi, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia postanowień art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, pozwalającego na stwierdzenie prawidłowości motywów rozstrzygnięcia. Fakt całkowitego pominięcia przez organy obu instancji opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i nieodniesienie się do nich w żadnym fragmencie uzasadnienia postanowień wskazuje, że decydując o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zarazem nie rozstrzygnęły w oparciu o całość materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, wpłynęło to w sposób istotny na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji, w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, w tym i obie opinie, oceni, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem będzie oddziaływać znacząco na środowisko i dopiero po przeprowadzeniu tej oceny – w zależności od jej wyniku – rozstrzygnie o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Do tych samych zaleceń zastosuje się organ odwoławczy w przypadku rozpoznawania sprawy na skutek odwołania. Uznając, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. ----------------------- 9