II SA/Ol 1229/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie del. Sędzia SO Dorota Radaszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 20 maja 2010r. Nr LI/590/2010 w przedmiocie zasad udzielania i rozmiaru obniżek dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach oświatowych oraz zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej w dniu 6 grudnia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w trybie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. – Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) jest uchwała Nr LI/590/2010 Rady Miejskiej w Nidzicy (wskazana błędnie w skardze jako uchwała Nr LI/590/2013) z dnia 20 maja 2010r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach oświatowych oraz zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 42 ust.7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela ( t.j. – Dz. U. z 2006r., Nr 97, poz. 674 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W §1 uchwały ustanowiono, iż uchwała ustala zasady udzielania i rozmiaru obniżek dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach oświatowych oraz zwolnienia z obowiązku realizacji zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W § 2 zawarto zapis, że dyrektorom i wicedyrektorom szkół oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze w szkole obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć określonych w art. 42 ust.3 Karty Nauczyciela. W § 3 uchwały ustalono wymiar godzin zajęć dla poszczególnych stanowisk. W § 5 uchwały ustanowiono, iż w uzasadnionych przypadkach dyrektor szkoły (zespołu) może być zwolniony od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć określonego § 3, jeżeli warunki funkcjonowania szkoły (zespołu) powodują znaczne zwiększenie zadań dyrektora. W § 9 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi Nidzicy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 uchwały Nr LI/590/2010 Rady Miejskiej w Nidzicy. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wskazał, że zawierając w zaskarżonej uchwale wyżej wymienioną regulację Rada Miejska w Nidzicy naruszyła w sposób istotny art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela. Organ nadzoru podkreślił, że Rada zobowiązana jest określić zasady, na jakich osobom pełniącym funkcje kierownicze, w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków zostanie obniżony tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć i jaki będzie rozmiar tych obniżek. Kompetencją organu prowadzącego szkołę jest także ewentualne przyznanie zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć. Powyższe oznacza, że to Rada decyduje o tym, czy osobom wskazanym w art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela obniży tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć, czy też w ogóle zwolni je od obowiązku prowadzenia zajęć. Art. 42 ust. 6 w związku z art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela nie upoważnia Rady do przekazania innemu podmiotowi - w tym przypadku Burmistrzowi, kompetencji do decydowania o tym, czy dany dyrektor będzie zwolniony od obowiązku realizacji tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin, czy nie. W skardze podniesiono, że poprzez powierzenie w § 9 wykonania uchwały Burmistrzowi Nidzicy Rada Miejska pozostawiła de facto określenie zasad, o których mowa w ustawie, organowi wykonawczego. Natomiast zgodnie z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 42 ust. 7 ustawy wykonuje rada gminy. Skoro zatem ustawodawca upoważnił Radę do zmniejszenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć podmiotom wskazanym w art. 42 ust. 6 oraz zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, to Rada nie może przekazywać kompetencji w tym zakresie innym podmiotom, w tym organowi wykonawczemu. Odmienne działanie Rady w tym zakresie narusza normę kompetencyjną, upoważniającą do podjęcia omawianej uchwały oraz wskazany art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela. W skardze podniesiono również, że powyższe stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych – w wyroku z dnia 10 maja 2011r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, sygn. akt II SA/Op 82/11 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2012r., sygn. akt IV SA/Wr 671/11. Organ nadzoru podniósł, że w związku z upływem 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, z mocy art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wniesienie skargi stało się konieczne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nidzicy wniosła o oddalenie skargi. Podniesiono w niej, że należy zgodzić się ze stanowiskiem przestawionym w skardze, iż art. 42 ust. 6 w związku z art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela nie upoważnia Rady do przekazania innemu podmiotowi kompetencji do decydowania o tym, czy dany dyrektor będzie zwolniony od obowiązku realizacji tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin, czy nie. Jednakże w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Nidzicy nie przekazała innemu organowi, a mianowicie Burmistrzowi Nidzicy kompetencji do decydowania o powyższych kwestiach. Burmistrz Nidzicy wskazał również, że całkowicie niezasadne jest stanowisko skarżącego w tym zakresie, iż powierzając w § 9 wykonanie uchwały Burmistrzowi Nidzicy Rada Miejska pozostawiła faktycznie organowi wykonawczemu określenie zasad, o których mowa w ustawie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 30 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Jednakże powierzenie Burmistrzowi Nidzicy wykonania zaskarżonej uchwały z całą pewnością nie jest równoznaczne z przekazaniem temu organowi kompetencji do przyznania dyrektorom szkół ( zespołów ) zwolnienia od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć określonych w § 3 uchwały. Te kompetencje należą - zgodnie z przepisami Karty Nauczyciela - do organu prowadzącego, czyli Rady Miejskiej w Nidzicy. Podniesiono ponadto, iż należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym we wskazanych skargą wyrokach sądów administracyjnych ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 maja 2011r., sygn. akt II SA/Op 82/11 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2012r., sygn. akt IV SA/Wr 671/11 ), iż skoro ustawodawca upoważnił Radę do zmniejszenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć podmiotom wskazanym w art. 42 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, to Rada nie jest władna do przekazywania kompetencji w tym zakresie innym podmiotom, w tym organowi wykonawczemu. Jednakże oba przywołane skargą wyroki zapadły w zupełnie innym stanie faktycznym – w obu wypadkach, w zaskarżonych uchwałach, będących przedmiotem oceny, organy stanowiące upoważniły organy wykonawcze (bądź Zarząd Powiatu, bądź Prezydenta Miasta) do decydowania o wyrażeniu zgody na zwolnienie dyrektora szkoły lub placówki od obowiązku realizacji określonego przez Radę tygodniowego wymiaru godzin zajęć. Natomiast w zaskarżonej uchwale – w sprawie niniejszej, Rada Miejska w Nidzicy upoważniła Burmistrza Nidzicy do wykonania uchwały, nie do zwolnienia dyrektora od obowiązku realizacji określonego tygodniowego wymiaru zajęć. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Burmistrza Nidzicy należy stwierdzić, że w § 5 zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia norm kompetencyjnych i przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie wskazanym skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanym dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej ustawy sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu. Odnośnie aktów organów gminy, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W wypadku zaś przekroczenia wskazanego wyżej terminu, zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W skardze organ nadzoru - Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 uchwały Rady Miejskiej w Nidzicy, zarzucając podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa – art. 42 ust.7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela ( t.j. – Dz. U. z 2006r., Nr 97, poz. 674 ze zm.). Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, kierowana jest bowiem do wszystkich dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach oświatowych podporządkowanych samorządowi gminnemu. Weszła w życie w terminie określonym uchwałą – od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego. Uchwała ta - jako akt prawa miejscowego, musi spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Natomiast art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Organ nadzoru zarzucił w skardze naruszenie przez Radę Miejską w Nidzicy norm kompetencyjnych oraz przekroczenie delegacji ustawowej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały - w zakresie jej § 5 w związku z § 9, który określa organ zobowiązany do wykonania uchwały (Burmistrza Nidzicy). Wywodził, że w istocie poprzez takie, a nie inne sformułowanie § 5, w którym postanowiono, że w uzasadnionych przypadkach dyrektor szkoły (zespołu) może być zwolniony od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć określonego § 3, jeżeli warunki funkcjonowania szkoły (zespołu) powodują znaczne zwiększenie jego zadań – oraz poprzez równoczesne powierzenie w § 9 wykonania uchwały Burmistrzowi Nidzicy, faktycznie pozostawiono organowi wykonawczemu określanie zasad tych zwolnień czy obniżek. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżona uchwała (§ 5 w związku z § 9 ) została podjęta zgodnie z prawem oraz jej uregulowania nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w : art. 30 ust. 6 i 10a, art. 42 ust. 7, art. 42a ust.1, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 7, art. 70a ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Skarżący w sposób nieuprawniony przyjął, że doszło do podjęcia uchwały z istotnym naruszeniem prawa – art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela. Zapis § 5 zaskarżonej uchwały w powiązaniu z jego zapisem w § 9, nie narusza bowiem i nie przekracza upoważnienia ustawowego - wskazanego wyżej do określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek, o których mowa w ust. 6 tego artykułu. Trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., II SA/Gd 244/11, że : "1. w art. 91 ust. 1 u.s.g. chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania aktów. 2. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. LEX nr 795646 Analizując zaś akt prawa miejscowego, będący przedmiotem oceny w sprawie niniejszej, należy zważyć, że jego regulacje – w tym i kwestionowana (§ 5), są podjęte na tyle jasno, iż nie pozostawiają wątpliwości co do ich treści, również w zakresie dotyczącym kompetencji do decydowania i określania zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz innym nauczycielom pełniącym stanowiska kierownicze. Nie mamy więc do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w zakresie wskazywanym skargą. Z zapisów kwestionowanej uchwały wcale bowiem nie wynika, iż powierzenie Burmistrzowi Nidzicy wykonania zaskarżonej uchwały jest równoznaczne z przekazaniem kompetencji temu organowi do przyznawania dyrektorom szkół (zespołów) zwolnienia od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć, określonych § 3 uchwały. Z uchwały wynika bowiem – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że kompetencje te należą do organu prowadzącego, czyli Rady Miejskiej w Nidzicy. Zgodnie bowiem z art. 30 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wójt (analogicznie burmistrz) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Stosownie zaś do art. 30 ust. 2 pkt 2 tej ustawy do zadań wójta (burmistrza) należy w szczególności określenie sposobu wykonywania uchwał. Zarówno więc analizowany § 9, jak i § 5 uchwały Rady Miejskiej w Nidzicy odpowiadają prawu. Inne rozumienie zapisów tej uchwały – zgodne z twierdzeniami skargi, jest w ocenie Sądu nadinterpretacją jej zapisów. Słusznie podniósł Burmistrz Nidzicy, iż przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 maja 2011r., sygn. akt II SA/Op 82/11 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2012r., sygn. akt IV SA/Wr 671/11 ), wydane zostały w oparciu o odmienne stany faktyczne, niż w rozpoznawanej sprawie. W obu stanach faktycznych - spraw wskazanych skargą, w zaskarżonych uchwałach organy stanowiące upoważniły wprost organy wykonawcze (Zarząd Powiatu bądź Prezydenta Miasta) do decydowania o wyrażeniu zgody na zwolnienie dyrektora szkoły lub placówki od obowiązku realizacji określonego przez Radę tygodniowego wymiaru godzin zajęć. Stan faktyczny w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 20 maja 2010r. jest odmienny. W ocenie Sądu, w treści zaskarżonej uchwały nie sposób doszukać się takich sformułowań i intencji organu stanowiącego - jak w uchwałach, będących przedmiotem oceny w sprawach objętych wskazanymi wyżej wyrokami wojewódzkich sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.