II SA/Ol 1229/14

Dnia 19 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi B. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto, powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia "[...]", wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta A przez Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznano B. P. zasiłek celowy w łącznej kwocie 1 050, 00 zł, w tym: - 750 zł na zakup opału i wykonanie badań profilaktycznych, realizacja w miesiącu wrześniu 2014r., - 150 zł na zakup butli gazowej i biletu sieciowego, realizacja w miesiącu październiku 2014r., - 150 zł na dofinansowanie do energii elektrycznej, realizacja w miesiącu listopadzie 2014r. Organ wskazał, że strona spełniła przesłanki z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z dwójką dzieci. Dochód rodziny, na który składa się dodatek mieszkaniowy, zasiłek rodzinny oraz zasiłek z tytułu samotnego wychowywania dzieci wyniósł 748,37 zł. Od decyzji tej odwołała się B. P., reprezentowana przez pełnomocnika – swojego teścia – J. S., zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, które zapewniają szczególną pomoc rodzinom, w których matka samotnie wychowuje dzieci. Pełnomocnik strony podniósł, że odwołująca się została pozbawiona prawa do zabezpieczenia finansowego, które zapewniłoby jej i jej dzieciom godne warunki bytowe, a które to prawo wynika m.in. z Konstytucji RP. W odwołaniu zakwestionowano wysokość przyznanych świadczeń oraz termin ich realizacji. Decyzją z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że B. P. jest osobą bezrobotną i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dziećmi D. S. i K. S.. Rodzina jest niepełna, bowiem ojciec dzieci nie żyje. Jak ustalono w toku przeprowadzonego postępowania na dochód rodziny – za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku – składa się dodatek mieszkaniowy w wysokości 225,37 zł oraz świadczenie rodzinne w kwocie 523 zł, łącznie 748,37 zł, tj. 249,45 zł na osobę w rodzinie. Podano, że wnioskodawczyni jest osobą zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia 14 stycznia 2010r., zaś od dnia 8 stycznia 2014r. wykonuje prace społeczno – użyteczne. Wskazano, że odwołująca uzyskuje cyklicznie pomoc w formie zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych na różne potrzeby bytowe. Podniesiono, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - obecnie jest to kwota 456 zł. Podkreślono, że pomoc w postaci zasiłku celowego ma charakter fakultatywny, a jej udzielenie uzależnione jest od środków, którymi dysponuje dany ośrodek pomocy społecznej i liczby innych potrzebujących. Zasada ta została określona m.in. w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Obowiązkiem organu jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła B. P.. W uzasadnieniu skarżąca wyraziła niezadowolenie z decyzji zapadłych w obydwu instancjach, powtarzając argumenty i zarzuty zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że skarga została wniesiona przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem skarżącej w rozumieniu art. 35 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]". o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w łącznej kwocie 1 050, 00 zł. Zwrócić należy uwagę w pierwszej kolejności, że stronie skarżącej przysługiwało prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z uwagi na nie przekroczenie kryterium dochodowego (456 zł na osobę) dla osoby w rodzinie, wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm., dalej jako: u.p.s.). Dochód w rodzinie skarżącej na osobę z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wyniósł bowiem 249,46 zł (aktualizacja wywiadu środowiskowego, akta adm., k. – 25). Oceniając zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego też nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie pomocowe, a wysokość przyznanego świadczenia jest uzależniona od środków finansowych, jakimi dysponuje organ na pomoc społeczną. Wydana decyzja administracyjna nie jest więc decyzją związaną, lecz jest wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Należy przy tym podkreślić, że uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może zostać przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zatem na określony cel i ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Przed wydaniem decyzji w sprawie zasiłku celowego organ pomocy społecznej obowiązany jest ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej objętej wnioskiem, jest w świetle sytuacji życiowej beneficjenta rzeczywiście niezbędne, szczególnie uzasadnione i zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, czyli zaspokojenia potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, aktualnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, umożliwiających mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konieczna jest ocena całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej strony i dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba o szczególnym charakterze, która nie może być zaspokojona, w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może ją przyznać (ale nie musi), biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Oceny tej sytuacji dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że rozstrzygnięcie sprawy zależy wyłącznie od jego uznania. Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia – zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy oparte jest o tak zwane uznanie administracyjne, organ obowiązany jest rozważyć oba wskazane w art. 7 k.p.a. interesy - słuszny interes strony i interes społeczny. Organ podejmując swoje rozstrzygnięcie ocenił całościowo zarówno sytuację materialną i bytową skarżącej, jak i wziął pod uwagę swoje ograniczone środki, którymi dysponuje. Organ zobligowany był przy tym uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może bowiem pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Jak już wskazano, wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. II SA/Po 393/12, dostępny CBOSA). W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że w piśmie z dnia 23 września 2014r. (akta adm., k . – 35) przekazującym odwołanie skarżącej, organ I instancji sprecyzował, że w sierpniu 2014r. na zasiłki celowe wydatkowano kwotę 103 199, 84 zł, pomocy udzielono 642 środowiskom, przy czym średnia wysokość zasiłku wyniosła 160, 75 zł. Na dane te powołał się również organ odwoławczy. Z informacji tych wynika jednoznacznie, że skarżąca otrzymała pomoc w kwocie wielokrotnie wyższej niż średni zasiłek celowy przyznany w sierpniu 2014r. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że, jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca otrzymała liczną pomoc obejmującą na przykład posiłki dla niej oraz jej dzieci (wszystkie decyzje wskazane zostały w piśmie z dnia 23 września 2014r., akta adm., k . – 35). Ponadto skarżącej przyznano na podstawie decyzji Prezydenta A z dnia "[...]", zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w wysokości 309, 82 zł. Kolegium zaś zaznaczyło, że skarżąca jest objęta cykliczną pomocą. Skarżąca musi zdawać sobie sprawę, że organ nie jest w stanie rozpatrzeć każdego wniosku strony zgodnie z jej żądaniem, z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje i z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Jak wskazano wyżej spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, której ona oczekuje. Zainteresowany musi liczyć się bowiem z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Tym samym organ przyznając dofinansowanie w postaci zasiłku celowego na określony cel, na przykład na zakup energii elektrycznej, nie jest związany konkretnymi kwotami widniejącymi na rachunkach za energię elektryczną. Podobnie to od organu, który ma rozeznanie w najpilniejszych potrzebach wnioskodawcy, zależy konkretny termin realizacji określonego dofinansowania i strona ubiegająca się o świadczenie nie ma w tym zakresie podstaw do roszczenia sobie żądania wypłaty zasiłku celowego w oczekiwanym przez nią terminie. Reasumując, organ podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie nie wyszedł poza granice uznania administracyjnego, rozważył swoje możliwości finansowe oraz potrzeby skarżącej i udzielił jej świadczenia w postaci zasiłku celowego w kwocie znacznie wyższej niż przeciętna. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu orzeczono w pkt II w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz.461).