II SA/Ol 1230/14

Dnia 19 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi B. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 złotych netto (słownie: dwieście czterdzieści), powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej B. P. z urzędu. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. przyznano B.P. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia 30 listopada 2014r. w wysokości 309,82 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy w przypadku rodziny przysługuje do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny określonym w art. 8 ust. 1 pkt 3, zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznych, a dochodem tej rodziny. Przy czym kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 2 o pomocy społecznej) i jednocześnie nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Wskazano, że kryterium dochodowe w przypadku rodziny wynosi 456 zł na każdą osobę w rodzinie. Podniesiono, że w świetle art. 3 ust. 4 powołanej ustawy potrzeby rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wyjaśniono, iż organ posiada ograniczone środki finansowe na udzielenie pomocy w tej formie i w związku z tym przyznaje pomoc rodzinom ubiegającym się o to świadczenie w wysokości nieprzekraczającej 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. W wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z dwójką dzieci. Dochód rodziny, na który składa się dodatek mieszkaniowy, zasiłek rodzinny oraz zasiłek z tytułu samotnego wychowywania dzieci wyniósł 748,37 zł. Zatem dochód ten nie przekracza kwoty 1368 zł, która stanowi kryterium dochodowe rodziny, ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że przy ustaleniu wysokości zasiłku okresowego uwzględniono całokształt okoliczności faktycznych i prawnych oraz możliwości finansowe pomocy społecznej, a także liczbę osób i rodzin pozostających w kręgu zainteresowania Ośrodka. Od decyzji tej odwołała się B. P., reprezentowana przez pełnomocnika – swojego teścia – J.Ś. zarzucając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, które zapewniają szczególną pomoc rodzinom, w których matka samotnie wychowuje dzieci. Pełnomocnik strony podniósł, iż odwołująca została pozbawiona prawa do zabezpieczenia finansowego, które zapewniłoby jej i jej dzieciom godne warunki bytowe, a które to prawo wynika m.in. z Konstytucji RP. Ponadto strona odwołująca się zarzuciła urzędnikom Ośrodka nieznajomość przepisów, gdyż w rodzinie wnioskodawczyni kryterium dochodowe powinno być w wysokości nie przekraczającej kwoty 539 zł na osobę, czyli 1617 zł miesięcznie na rodzinę, a nie jak w skarżonej decyzji – 1368 zł. Tym samym to od kwoty 1617 zł powinien być wyliczany zasiłek okresowy. Zatem różnica między dochodem całej rodziny a wskazanym kryterium wynosi 869 zł i właśnie taką kwotę powinna była otrzymać wnioskodawczyni. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że B. P. jest osobą bezrobotną i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dziećmi D. Ś. i K. Ś. Rodzina jest niepełna, bowiem ojciec dzieci nie żyje. Jak ustalono w toku przeprowadzonego postępowania na dochód rodziny – za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku – składa się dodatek mieszkaniowy w wysokości 225,37 zł oraz świadczenie rodzinne w kwocie 523 zł, łącznie 748,37 zł, tj. 249,45 zł na osobę w rodzinie. Podano, że wnioskodawczyni jest osobą zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia 14 stycznia 2010r., zaś od dnia 8 stycznia 2014r. wykonuje prace społeczno – użyteczne. Wskazano, że odwołująca uzyskuje cyklicznie pomoc w formie zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych na różne potrzeby bytowe. Podniesiono, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - obecnie jest to kwota 456 zł. W niniejszej sprawie zostało spełnione podstawowe kryterium warunkujące przyznanie zasiłku okresowego, tj. kryterium dochodowe. Jak wynika bowiem z akt sprawy dochód rodziny stanowi kwotę 748,37 zł, a ustawowe kryterium dochodowe rodziny stanowi kwotę 1368 zł (3 osoby x 456 zł). Wyjaśniono przy tym, że podana przez stronę w odwołaniu kwota 539 zł stanowi ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, ale w zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc w postaci zasiłku okresowego przysługuje (m.in. ze względu na bezrobocie) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Podkreślono, że udzielenie pomocy w postaci zasiłku okresowego jest realizowane po spełnieniu wskazanych wyżej przesłanek do jego uzyskania, a jego wysokość uzależniona jest od środków, jakimi aktualnie dysponuje Ośrodek oraz liczby i sytuacji rodzinno – majątkowej osób ubiegających się o jego przyznanie. Zasada ta została określona m.in. w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Obowiązkiem organu jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Kolegium wskazało, że decyzja podejmowana w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego ma charakter związany, przy czym ustalenie jego wysokości zależy już od tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ może podejmować decyzje w sposób całkowicie dowolny, gdyż jest on związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Podniesiono, że organ pierwszej instancji wskazał przyczyny ustalenia zasiłku okresowego w minimalnej wymaganej przepisami wysokości jako 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny (1368 zł) a jej faktycznym dochodem (748,37 zł). Wskazano, że ze względu na skromne środki, jakimi dysponuje organ, nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób wnioskujących i przyznawane są zasiłki okresowe w minimalnej przewidzianej przepisami wysokości. Dodatkowo podano, że w sierpniu 2014r. na zasiłki okresowe wydatkowano kwotę 489 437,42 zł, a pomocy udzielono 1670 środowiskom, zaś średnia wysokość zasiłku wyniosła 293,08 zł. W ocenie Kolegium jest to wystarczające i racjonalne uzasadnienie, wskazujące czym kierował się organ pierwszej instancji przyznając świadczenie w określonej wysokości. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż stosownie do art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej okres na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy uzależniony jest od okoliczności sprawy ustalonych przez organ I instancji, a strona ma prawo ubiegać się o przedmiotowe świadczenie na kolejne miesiące, gdyż organ pierwszej instancji każdorazowo jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku strony i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła B. P. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż przedmiotowa decyzja jest niezgodna z obowiązującym w Polsce prawem, w szczególności z przepisami ustawy o pomocy społecznej, tj. z art. 38 ust. 2 wskazanej ustawy. Podkreśliła, iż organ nie wyjaśnił dlaczego przyznany zasiłek okresowy został zmniejszony o ponad 70%, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem zasiłek okresowy w określonych sytuacjach może zostać pomniejszony nie więcej niż o 50%. Wskazała przy tym na swoją trudną sytuację rodzinną i majątkową, uzasadniającą w jej ocenie konieczność stałej pomocy ze strony państwa na odpowiedniej wysokości, tzn. pozwalającej na godne życie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, iż skarga została wniesiona przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem skarżącej w rozumieniu art. 35 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż wskazana przez Kolegium okoliczność uzasadniająca odrzucenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi, a mianowicie złożenie skargi przez nieuprawnionego pełnomocnika, tj. teścia skarżącej, została usunięta. W odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skarżąca nadesłała bowiem skargę własnoręcznie podpisaną, występując tym samym osobiście we własnej sprawie. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zasiłek okresowy jest jednym ze świadczeń przyznawanych na mocy przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r., poz. 163, dalej jako: u.p.s.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Przy czym zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), ale kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 2 u.p.s.). Kwota zasiłku okresowego nie może też być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.a). Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca określił jedynie górną i dolną granicę wysokości zasiłku okresowego. Zasiłek okresowy nie może być bowiem wyższy niż różnica pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny i nie może być niższy niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny oraz nie może być przyznany w kwocie niższej niż 20 zł. Jednakże – jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2014r. (sygn. akt II SA/Bk 992/13, LEX nr 1513277) - ustalenie konkretnej wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu, czyli w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s., w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Organ nie jest więc z jednej strony zobowiązany do przyznawania zasiłku w maksymalnej wysokości, z drugiej jednak strony nie jest uprawniony do rozstrzygania dowolnie, bez odniesienia do wskazanych wyżej kryteriów. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem jest zatem jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, między innymi w postaci zasiłku okresowego. Przy czym orzekając o wysokości takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Nie można także zapominać, że przyznawanie i wypłata zasiłków okresowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku okresowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. I SA 945/00, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. W niniejszej sprawie organ pomocy społecznej sporządził wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej, gdyż jest osobą bezrobotną, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego określonego ustawą o pomocy społecznej. Biorąc zatem pod uwagę zarówno sytuację materialną skarżącej, jak również uwzględniając własne możliwości finansowe oraz konieczność zaspokojenia potrzeb także innych osób i rodzin występujących o przyznanie pomocy, organ udzielił skarżącej wsparcia w postaci zasiłku okresowego w wysokości 309,82 zł, tj. w minimalnej wysokości w jakiej świadczenie to może być przyznane. Przy czym z wyjaśnień organu zawartych w uzasadnieniu decyzji, jak i w piśmie z dnia "[...]" wynika, że zasiłki okresowe są przyznawane w minimalnej wysokości z uwagi na ograniczone środki finansowe organu, a średnia wysokość tego rodzaju świadczeń to 293,08 zł. Należy zatem wyjaśnić, że niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącej jest dość trudna, jednakże zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej przyznany jej zasiłek nie został pomniejszony o 70%, lecz został przyznany w minimalnej kwocie, tj. w wysokości stanowiącej 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. Przy czym skarżącej należy wyjaśnić, że kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. wynosi 1368 zł. Skoro zatem dochód rodziny stanowi kwotę 748,37 zł, to przyznany zasiłek stanowi 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem rodziny i nie został pomniejszony do 70% tej różnicy. Ponadto wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowy zasiłek okresowy jest tylko jednym z wielu świadczeń z pomocy społecznej przyznanych rodzinie skarżącej. Nie można jednak oczekiwać, iż świadczenia z pomocy społecznej będą przyznawane w wysokości oczekiwanej przez skarżącą, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku okresowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Należy przy tym zwrócić uwagę na okoliczność, że organ pomocy przyznał skarżącej takie świadczenie, jakiego był w stanie udzielić z uwagi na środki którymi dysponował. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że w sierpniu 2014r. na zasiłki okresowe wydatkowano kwotę 489 437,42 zł, a pomocy udzielono 1670 środowiskom, zaś średnia wysokość zasiłku wyniosła 293,08 zł. W tej sytuacji trudno uznać, że organ był w stanie przyznać wsparcie w maksymalnej wysokości z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje i z uwagi na liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącej, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku okresowego w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w maksymalnej wysokości. Skarżąca musi liczyć się z tym, że organ może przyznać jest świadczenie w innej wysokości, gdyż kwota ta uzależniona jest od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Przy czym organ pomocy musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej rodziny, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz.461).