II SA/Ol 1234/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015r. sprawy ze skargi H. Sz.-O. i T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją dnia 3 stycznia 2013 r., Burmistrz "[...]" ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejącego budynku przedszkola, planowanej na działce o "[...]"dla której inwestorem jest "[...]". Decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 6 lutego 2014 r., T.O. i H.S., zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]"o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza "[...]"z dnia 3 stycznia 2013 r. Podali, że w powyższym postępowaniu organ uznał za stronę kilku mieszkańców i zostali oni powiadomieniu o tym zwykłym pismem bez pouczenia o możliwości złożenia odwołania, czym rażąco naruszono prawo. Podnieśli, że teren, na którym powstało przedszkole jest typowym osiedlem domków z zabudową jednorodzinną, a działalność przedszkola między domami jednorodzinnymi ma niewątpliwie negatywny wpływ na życie mieszkańców, co stanowi naruszenie interesu prawnego mieszkańców i zaniża wartość nieruchomości. Decyzją z dnia 10 lipca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza "[...]"ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejącego budynku przedszkola, planowanej na działce "[...]". W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowa decyzja nie jest wolna od wad i w postępowaniu zwykłym, w razie wniesienia odwołania, zachodziłyby podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie jednak organ stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym i dotyczy jedynie wad kwalifikowanych decyzji w zakresie, określonym w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "K.p.a., który stanowi katalog zamknięty. Organ podniósł, że w ocenie wnioskodawców, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, polegająca na rozbudowie przedszkola, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, przy czym skarżący nie wykazali, które z unormowań prawnych zostały naruszone poprzez wydanie tej decyzji - i to w sposób kwalifikowany. Tymczasem zaś, zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Kolegium nie potwierdziło zaś, aby przedmiotowa decyzja ostateczna organu pierwszej instancji z dnia 3 stycznia 2013 r. była obarczona wadą kwalifikowaną, o jakiej stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Nie potwierdzono, aby na terenie, na którym zlokalizowany jest budynek, podlegający rozbudowie, obowiązywały unormowania prawne, które wprowadzają zakaz rozbudowy istniejących obiektów. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony został jako 0,26, a w obszarze analizowanym taki parametr posiadają działki nr "[...]". Pozostałe wskaźniki w stosunku do bryły głównej budynku pozostają bez zmian. Z tych względów, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 3 stycznia 2013 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną. Za stwierdzeniem nieważności nie może też przemawiać i to, że rozbudowa budynku przedszkola bezpośrednio oddziałuje na okoliczne domy przez hałas i wzmożony ruch samochodów, bowiem są to okoliczności stanu faktycznego. Jednocześnie organ stwierdził, że brak powiadomienia przez organ pierwszej instancji właścicieli domów mieszkalnych wokół przedmiotowej działki nie stanowi kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tego rodzaju uchybienie stanowi wadę proceduralną. O ile w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej strona nie brała udziału bez własnej winy, to tego rodzaju okoliczność stanowi ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 1 pkt 4 K.p.a.) na wniosek strony, o czym zainteresowani zostali poinformowani przez Kolegium w piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r. Organ stwierdził też, że skoro na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy okazało się, że nie zachodzi konieczność określenia bardziej szczegółowych wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich, to brak też podstaw, by organ szczegółowo te wymagania określał. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ujawniło się żadne takie zagrożenie interesów osób trzecich, które powinno być zabezpieczone już w decyzji o warunkach zabudowy. Z punktu widzenia interesów osób trzecich nie ma też znaczenia okoliczność, że w następstwie zrealizowania spornej inwestycji uległa obniżeniu wartość gruntów sąsiednich. Kolegium nie potwierdziło też, aby decyzja Burmistrza "[...]"była obarczona inną wadą kwalifikowaną, o której stanowi art. 156 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskodawcy nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium, że bak zawiadomienia ich stanowi wadę proceduralną, która nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanką stwierdzenia nieważności może być bowiem naruszenie przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Niedoręczenie wnioskodawcom decyzji było naruszeniem przepisów proceduralnych i rażąco wpłynęło na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, albowiem wydana została decyzja dotycząca interesów stron, która nie została doręczona. Nie zgodzono się też ze stanowiskiem, że przedszkole znacząco nie oddziałuje na środowisko. Ponadto, wskazano na fakt bezpośredniego oddziaływania na okoliczne domy poprzez hałas i wzmożony ruch samochodów, co zakłóca spokój. Wnioskodawcy nie zgodzili się również ze stanowiskiem Kolegium, że nie uległa obniżeniu wartość nieruchomości sąsiednich w następstwie zrealizowania spornej inwestycji. W decyzji nie spełniono też minimalnych wymagań, dotyczących interesów osób trzecich. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 15 września 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]"utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 10 lipca 2014 r. "[...]"odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji "[...]"Burmistrza "[...]"z dnia 3 stycznia 2013 r. "[...]". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie w tym trybie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał na postanowienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako: "u.p.z.p." i stwierdził, że rozbudowa budynku przedszkola w sposób oczywisty stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania tego budynku. Także ustalony maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki ma odzwierciedlenie w odpowiednim wskaźniku na działkach sąsiednich nr "[...]". Pozostałe parametry inwestycji, tj. nieprzekraczalna linia zabudowy, maksymalna wysokość zabudowy, maksymalna szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu pozostają bez zmian, identycznie jak kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu inwestycji, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz zgodność z przepisami odrębnymi. Kolegium podtrzymało też pogląd zawarty w ocenianej decyzji, że niezawiadomienie wnioskujących o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania działki nr "[...]" nie może być uznane za przejaw rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Powyższe nie oznacza jednak, że niezawiadomienie o tym wnioskujących w ogóle nie ma znaczenia prawnego. Stanowi bowiem podstawę do wznowienia tegoż postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie organu, badana decyzja nie narusza również wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.), skoro pkt 3 tej decyzji ustala, iż interesy osób trzecich określone przez ustawy i zasady współżycia społecznego należy spełnić przy zagospodarowywaniu działki planowanej inwestycji. Pozostaje to w zgodzie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), wymagającym, by obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, był projektowany i budowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. ochronę przed hałasem i drganiami. W skardze, złożonej do tut. Sądu, T.O. i H.S. zarzucili, że ponieważ strony nie uczestniczyły nie z własnej winy przy wydawaniu decyzji przez Burmistrza "[...]", to w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy stwierdzić, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Konsekwencje tej decyzji odczuwają okoliczni mieszkańcy poprzez hałas – zakłócanie spokoju i wzmożony ruch samochodów, ponieważ do przedszkola uczęszcza około stu dzieci. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje obywatelom życie bez uciążliwego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]"wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]", utrzymująca w mocy decyzję tego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza "[...]"z dnia 3 stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku przedszkola na działce "[...]". Decyzja wydana została w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności, które ma charakter nadzwyczajny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dodać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji winny być interpretowane ściśle, a ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Ponadto, wymaga podkreślenia, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwy organ nie bada sprawy merytorycznie, lecz jedynie ustala, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą prawną. W konsekwencji powyższego, nie prowadzi już postępowania dowodowego, lecz orzeka w oparciu o stan sprawy istniejący w dacie wydania badanej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym, zatem ustalenie, że decyzja jest dotknięta jedną z nich, musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności tego aktu (z wyłączeniem zaistnienia sytuacji przewidzianych w art. 156 § 2 K.p.a.). Postępowanie takie stanowi formę nadzoru i prowadzone jest na podstawie art.156 - 158 K.p.a. Przy czym, podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, iż odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Skarżący zarzucili w skardze, że fakt, iż nie brali oni udziału w postępowaniu, objętym decyzją Burmistrza "[...]"z dnia 3 stycznia 2013 r., stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Oznacza to, że wskazana przez skarżących przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza "[...]"jest przesłanką wznowienia postępowania, o czym skarżący zostali poinformowani przez Kolegium pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Wznowienie postępowania jest zaś instytucją prawną umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną i stanowi - podobnie jak stwierdzenie nieważności - odstępstwo od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwarza ono prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145, 145a i 145b K.p.a. Celem wznowienia jest sprawdzenie, czy któraś z wad postępowania, wymieniona enumeratywnie w powołanych wyżej przepisach nie wpłynęła na treść decyzji. Z powyższego wynika, że przesłanka niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu jako bezspornie dająca się zakwalifikować do trybu wznowienia, podlega temu trybowi (art. 145 § 1 pkt 4K.p.a.) , a nie może zostać poddana trybowi stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 K.p.a. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 129/09, dostępny w Internecie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazał też w tym orzeczeniu, że nadzwyczajne środki zaskarżenia uregulowane w k.p.a. tym się różnią od najdoskonalszego środka prawnego, jakim jest odwołanie, że służą one do usuwania z obrotu prawnego aktów prawnych zawierających tylko określone w ustawowym katalogu zamkniętym wady kwalifikowane. Inny jest katalog przesłanek wznowienia postępowania, a inny katalog przesłanek stwierdzenia nieważności. W sytuacji więc, gdy decyzja Kolegium została wydana wskutek wniesienia przez strony wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 3 stycznia 2013 r. Kolegium nie tylko nie mogło, ale nawet nie miało prawa kontrolować ww. decyzji pod kątem przesłanek wznowienia postępowania. Mogło tylko zrobić to pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, co też uczyniło. Należy jednocześnie zaznaczyć, że organ nie jest w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji związany żądaniem strony i wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie w pełnym zakresie, pod względem występowania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Kolegium to właśnie uczyniło i trafnie przyjęło, że przesłanki stwierdzenia nieważności w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił "rażące naruszenie prawa" - art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy w pełni podzielić stanowisko Kolegium w przedmiotowej sprawie, że rozbudowa budynku przedszkola w sposób oczywisty stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania tego budynku. Także ustalony maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki ma odzwierciedlenie w odpowiednim wskaźniku na działkach sąsiednich nr "[...]". Pozostałe parametry inwestycji, tj. nieprzekraczalna linia zabudowy, maksymalna wysokość zabudowy, maksymalna szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu pozostają bez zmian, identycznie jak kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu inwestycji i zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zaskarżona decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi. Prawidłowo też Kolegium przyjęło, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., dotyczącego ochrony interesów osób trzecich. Ochronę tę należy bowiem oceniać w kategoriach obiektywnych, a to oznacza, że odnosi się ona do uprawnień, wynikających z przepisów ustawowych. Chodzi tu o interesy prawne, a nie faktyczne. Krąg zakreślają ramy prawne. Skarżący nie wykazali, aby przedmiotowa inwestycja naruszała ich interesy prawne. Nie jest nim z pewnością ewentualny spadek wartości nieruchomości. Żaden przepis prawa nie daje gwarancji niezmienności wartości gruntów. Nie stanowi o naruszeniu interesów osób trzecich także fakt, że w przedszkolu są dzieci i hałasują ani to, że jest tam wzmożony ruch samochodów. Są to okoliczności stanu faktycznego. Wskazać też należy, że organ – w celu zabezpieczenia interesów osób trzecich - zamieścił stosowne na tym etapie postępowania postanowienia, zawarte w pkt. 3 decyzji o warunkach zabudowy. Z samego zaś faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Stwierdzić więc należy, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. W sprawie nie wystąpiły też pozostałe okoliczności, objęte dyspozycją art. 156 § 1 K.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza "[...]"z dnia 3 stycznia 2013 r. Tym samym, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]"jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.