II SA/Ol 124/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Zbigniew Ślusarczyk Katarzyna Matczak (spr.) Karolina Alboszta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004r. sprawy ze skargi T. N. i I. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. N. i I. S. kwoty po 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 5 listopada 1999r. Burmistrz M., po rozpatrzeniu wniosku I. S. i T. N., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wg projektu typowego BR-016 i budynku stajni wg projektu typowego WB-4511/K na działce nr 100/13 w miejscowości W. gm. M. Pismem z dnia 10 października 2003r. M. M. wystąpił do Burmistrza Miasta M. o wznowienie postępowania zakończonego jego ostateczną decyzją z dnia 5 listopada 1999r. Nr "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji w trybie art. 152 § l Kpa. W uzasadnieniu wskazał na okoliczność braku poinformowania go o prowadzonym postępowaniu w tej sprawie, czym naruszono jego prawo do udziału w tym postępowaniu jako strona. Podał, że wydana decyzja nie chroni w sposób należyty interesu osób trzecich, o którym to obowiązku stanowi art. 42 ust. l pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnił rozpoczęciem budowy przez jej adresatów. Wyjaśnił, że w przypadku odmowy wstrzymania decyzji nastąpią nieodwracalne skutki prawne. Postanowieniem z dnia 22 października 2003r., Burmistrz M., działając na podstawie art. 152 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji Nr "[...]" z dnia 5 listopada 1999r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu podał, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia własnej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wyjaśnił, iż sam fakt braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków "zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza automatycznie, że okoliczność ta ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Podniesiono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została w oparciu o wyrażoną w dniu 10 sierpnia 1999r. zgodę Zarządu Miasta M. na założenie siedliska rolniczego na działce nr 100/13 w W. Podał, że inwestorzy I. S. i T. N. są właścicielami gruntów o powierzchni 3,99 ha w obrębie W. i ta okoliczność uprawniała ich do wystąpienia o wyrażenie zgody przez Zarząd Miasta w M. na założenie siedliska zgodnie z zapisami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonego Uchwałą Nr "[...]" Rady Miasta w M. z dnia 12 listopada 1992r. Nadto wyjaśnił, że skoro na podstawie niniejszej decyzji inwestorzy uzyskali ze Starostwa Powiatowego w O. pozwolenie na budowę, to realizowana przez nich inwestycja spełnia także warunki techniczne jakie wynikają z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 46, ze zm). Na to postanowienie zażalenie złożył M. M., który wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, iż nie może zgodzić się z twierdzeniem organu, że nie uprawdopodobnił okoliczności skutkujących uchyleniem przedmiotowej decyzji. Wskazał, że lokalizacja budynków w sposób przewidziany w decyzji wpłynie znacząco na zmniejszenie użyteczności i wartości jego działki oraz będzie skutkowała szeregiem niedogodności związanych z korzystaniem z niej. Podał, że podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być fakt, iż w wyniku budowy nowego obiektu budowlanego nastąpi ograniczenie dostępu do nieruchomości sąsiedniej, bądź też ograniczenie prawa do korzystania z tej nieruchomości - wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1996r. SA/Wr 2655/95, i takie ograniczenia mają miejsce w stosunku do jego nieruchomości. W tym stanie sprawy zachodzi co najmniej prawdopodobieństwo, że wydana decyzja Burmistrza M. z dnia 5 listopada 1999r. zostanie uchylona. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2004r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 152 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż zgodnie z art. 152 § l Kpa obowiązek wstrzymania decyzji powstaje tylko wówczas, jeżeli ze sprawy wynika prawdopodobieństwo jej uchylenia na skutek wznowienia postępowania. W ocenie organu taka sytuacja nie będzie miała miejsca tylko wówczas, gdy organ odmówi wznowienia postępowania, bądź też gdy z mocy samego prawa decyzji uchylić nie można - art. 146 Kpa. Z akt sprawy nie wynika natomiast czy zaistniały warunki do rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Brak jest informacji czy organ nie odmówił wznowienia postępowania, czy też w inny sposób nie rozstrzygnął o żądaniu wnioskodawcy. Poza tym zarzucono, iż już w toku postępowania odwoławczego skarżący uzupełnił wniosek wskazując, że zgoda zarządu gminy dotyczyła urządzenia siedliska rolnego, natomiast z treści wydanej decyzji Burmistrza nie wynika, że ustalił on warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej stanowiącej zaplecze gospodarstwa rolnego czy też nieruchomości rolnej lecz dla typowej zabudowy letniskowej. Ponieważ kwestie te nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, a sprawa wymaga wyjaśnienia wydano postanowienie kasacyjne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli I. S. i T. N., wnosząc o jego zmianę. Zarzucili, iż argumenty M. M. są całkowicie bezzasadne, nie mające oparcia w stanie faktycznym sprawy. Wyjaśnili, że na skutek realizacji ich inwestycji nie dokonano żadnego ograniczenia dostępu do nieruchomości sąsiada, gdyż dostęp jest taki sam jak przed rozpoczęciem budowy ich siedliska. Do nieruchomości prowadzi droga gminna, z której sąsiad korzysta w sposób niczym nie ograniczony. Także kolejny zarzut, iż budowa nowych zabudowań wpłynie na zmniejszenie użyteczności i wartości jego działki jest niesłuszny. Wyjaśnili, że lokalizacja ich zabudowań znajduje się w odległości ok. 100 m od budynków sąsiada, zatem niezrozumiałe jest twierdzenie o ograniczeniu prawa do korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Poinformowali, że Pan M. posiada grunty rolne, tak jak oni i zabudowania określone jako gospodarstwo agroturystyczne, w których hoduje konie i osły w sposób nieograniczony, dlatego też niezrozumiałe jest twierdzenie, że ich zabudowania o takim samym przeznaczeniu mogą ograniczać jego prawa. Niezrozumiałym jest także z jakiego powodu gospodarstwo sąsiada może istnieć, natomiast ich nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśniło, iż na obecnym etapie postępowania istnieją braki w materiale dowodowym, które uniemożliwiają ustalenie istnienia, bądź nie zaistnienia prawdopodobieństwa, o którym mowa art. 152 § l Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr L53, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje-postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Wzruszenie zaskarżonego aktu następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tego rodzaju naruszenie prawa zostało stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm), zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W cytowanym przepisie określona została tylko jedna przesłanka upoważniająca do wstrzymania wykonania decyzji tj. wystąpienie okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W nauce prawa powszechnie uznaje się, iż przesłanka ta jest pojęciem niedookreślonym, wobec czego jeżeli organ stwierdza istnienie tej przesłanki, a nie ma przeszkód do wstrzymania wykonania decyzji, to ma obowiązek takiego wstrzymania. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu wskazało, iż przeszkodami do wstrzymania wykonania decyzji są dwie przesłanki zawarte w art. 146 Kpa. Pierwszą z nich jest przesłanka zawarta w art. 146 § l Kpa, która ma charakter bezwzględny i jej zaistnienie powoduje brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji, natomiast kolejna określona w art. 146 § 2 Kpa może mieć zastosowanie dopiero po wyjaśnieniu niniejszej sprawy. Z tym stanowiskiem Sąd zgodzić się nie może, gdyż stwierdzenie zaistnienia ww. przesłanki jest możliwe dopiero po wyjaśnieniu sprawy objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, gdyż dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie, czy nowa decyzja w pełni pokrywałaby się z decyzją dotychczasową. Skoro natomiast postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji na skutek złożonego wniosku o wznowienie postępowania może być wydane przed wznowieniem takiego postępowania to konieczność przeprowadzenia w tym zakresie pełnego postępowania wyjaśniającego uniemożliwiałoby podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie przed wznowieniem postępowania i jego merytorycznym rozstrzygnięciem. Takie rozumienie art. 152 § l Kpa powodowałoby, iż przepis ten byłby martwym zapisem skoro dopiero po przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego co do przesłanek wznowienia i oceny czy nowa decyzja w pełni pokrywałaby się z decyzją dotychczasową możliwe byłoby rozstrzyganie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Poza tym organ odwoławczy naruszył zapis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest jednak wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa / wyrok NSA z 6 września 2001r. sygn. akt II SA/Gd 2235/997. Brak w aktach sprawy informacji odnośnie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 100/13 obręb W. gm. M., bądź też innego rozstrzygnięcia o żądaniu M. M. mógł być uzupełniony w trybie art. 136 kpa, zwłaszcza, że w tym trybie Kolegium wystąpiło do organu I instancji o przesłanie części opisowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy M. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 Kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji postanowienia -art. 138§2w zw. z art. 144 Kpa. W świetle powyższego, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygniecie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 tej ustawy, natomiast o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 ustawy.