II SA/Ol 1256/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie projektu podziału nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta P. po ponownym rozpatrzeniu wniosku firmy "[...]" S.A. w W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości – działki położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu nr "[...]" miasta P. jako nr "[...]" o powierzchni 26,7663ha, zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji. Jednocześnie organ zastrzegł, iż podział zatwierdza się pod warunkiem, że przy zbywaniu nieruchomości zostanie ustanowiona możliwość korzystania przez przyszłych nabywców z dróg wewnętrznych jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Podłączenie nowo wydzielonych działek do drogi gminnej możliwe będzie poprzez drogi wewnętrzne (nowo wydzielone działki nr "[...]" i nr "[...]") określone w planie miejscowym symbolem D. W uzasadnieniu podano, że firma "[...]" S.A. w W., będąca właścicielem przedmiotowej działki wniosła - pismem z dnia 24 czerwca 2013r. - o wydanie postanowienia oraz decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości na 65 działek zgodnie z załączonym do wniosku wstępnym podziałem nieruchomości. Następnie pismem z dnia 16 maja 2014r. Spółka sprecyzowała swój wniosek, wnosząc o wydzielenie działek oznaczonych nr "[...]" i "[...]" w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod drogę publiczną. Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz P. wydał postanowienie o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia "[...]" organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości, jednak decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]", a sprawa została przekazana organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko, że podział jest zgodny z obowiązującym na danym terenie planie miejscowym i że zatwierdza go pod warunkiem, że przy zbywaniu nieruchomości zostanie ustanowiona możliwość korzystania przez przyszłych nabywców z dróg wewnętrznych jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wskazano przy tym, że organ uwzględnił opinię autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr "[...]" oraz opinię prawną adwokata A. J., a także wskazał na przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Podano, że podłączenie nowo wydzielonych działek do drogi gminnej możliwe będzie poprzez drogi wewnętrzne (nowo wydzielone działki nr "[...]" i nr "[...]"), określone w planie miejscowym symbolem D, które to działki nie mogą zostać wydzielone w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zgodnie z obowiązującym planem miejscowym nie są to drogi publiczne, a jedynie drogi wewnętrzne, służące do obsługi osiedla domów mieszkalnych i osiedla domów letniskowych. Wyjaśniono, że nie można porównywać zapisów planu miejscowego z 1997r. z zapisami innego planu miejscowego uchwalonego w 2013r., co podnosi pełnomocnik wnioskodawcy. W chwili bowiem opracowywania i uchwalania planu z 2013r. obowiązywało już rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i zgodnie z tym rozporządzeniem oznaczono wszystkie drogi gminne symbolem KDD. Przy czym jeżeli na terenach prywatnych zaszła konieczność wydzielenia drogi do obsługi np. terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, to zostały one oznaczone symbolem KDW, tj. teren dróg wewnętrznych. Wskazano, że już na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę wnioskodawcy właściciel gruntów przeznaczył pod drogę publiczną gminną tylko jedną działkę, oznaczoną symbolem G, która już została przejęta przez gminę, a pozostałe grunty miały pozostać własnością Spółki. Podniesiono, że organ wystąpił również o opinię do przewodniczącego składu planistów, opracowujących projekt planu miejscowego z 1997r., który potwierdził, że działki oznaczone symbolem D nie stanowią dróg dojazdowych publicznych, a jedynie drogi wewnętrzne. Wskazano także, że w dacie uchwalania planu miejscowego z 1997r. nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a zatem przy opracowywaniu tego planu jego autor nie mógł opierać się na jego zapisach. Z pisma autora opracowania planistycznego wynika, że oznaczenia w nim użyte zostały przyjęte przez autora samodzielnie: drogi tam występujące oznaczył symbolami G – droga gminna, D – ulica dojazdowa i L – ulica lokalna i tylko jedna drogą mająca symbol G jest drogą publiczną,. Podano, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału działki można dokonać, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w niniejszej sprawie warunek ten został spełniony i dlatego postanowieniem z dnia "[...]" stwierdzono zgodność proponowanego podziału przedmiotowej nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów usług turystycznych i zabudowy mieszkaniowej w P., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr "[...]" z dnia 14 października 1997r. Jednocześnie podniesiono, że stosownie do art. 93 ust. 3 powoływanej ustawy podział nieruchomości nie jest możliwy jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności. Taki przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie i dlatego organ zatwierdził podział działki nr "[...]" pod warunkiem, że przy zbywaniu nieruchomości zostanie ustanowiona możliwość korzystania przez przyszłych nabywców z dróg wewnętrznych (działek nr "[...]" i nr "[...]") jako zapewniające dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie wyjaśniono, że organ nie znalazł podstawy do wydania kolejnego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału w związku z modyfikacją wniosku, gdyż nie znaleziono uzasadnienia dla umorzenia postępowania dotyczącego poddziału nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka "[...]" S.A. w W., reprezentowana przez adwokata R. K. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, a w szczególności naruszenie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wydzielenia działki nr "[...]" i nr "[...]" pod drogę publiczną w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy zgodnie z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na działkach tych ma przebiegać droga publiczna oraz zatwierdzenie podziału działki nr "[...]" pod warunkiem, że przy zbywaniu nieruchomości zostanie ustanowiona możliwość korzystania przez przyszłych nabywców z dróg wewnętrznych jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Pełnomocnik Spółki podniósł, iż działki oznaczone we wstępnym projekcie podziału nr "[...]" oraz nr "[...]" winny podlegać wydzieleniu w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod drogę publiczną. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 1997r. działki oznaczone symbolem D - ulica dojazdowa - są drogami publicznymi. Podniesiono, iż wskazany plan miejscowy został uchwalony w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Zatem w ocenie pełnomocnika Spółki użycie w planie miejscowym w opisie terenu symboli D12 i D15 sformułowania "ulica lokalna" oraz "ulica dojazdowa" wskazują na status projektowanej drogi jako publicznej. Gdyby bowiem organy gminy nie miały intencji wskazania terenów D12 i D15 jako drogi publiczne, to wówczas linie rozgraniczające te tereny nie powinny być ustaleniem planu miejscowego lub powinny mieć tylko charakter informacyjny, natomiast tereny D12 i D15 powinny być jednoznacznie opisane jako wewnętrzne drogi/ciągi dojazdowe nie wskazane do realizacji infrastruktury komunalnej. Zdaniem strony odwołującej powyższą tezę potwierdza treść uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w P. z dnia 27 czerwca 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., w którym drogi dojazdowe oznaczone na rysunku planu symbolem KDD są wskazane jako teren drogi publicznej klasy dojazdowej o szerokościach w liniach rozgraniczających 10-15m, a więc o analogicznych parametrach jak ulice dojazdowe D12 i D15 w planie miejscowym z 1997r. (planowane działki "[...]" i "[...]"). Wskazano przy tym, że plan miejscowy z 2013r. w części opisowej w ogóle nie wskazuje jaka ma być szerokość dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDZ. Podniesiono także, że układ komunikacyjny na terenie przyległym od strony północnej do terenu będącego przedmiotem podziału ma charakter publiczny, a wskazane działki są kontynuacją tego układu i tworzą z nim funkcjonalną całość, co wyklucza możliwość korzystania z nich jako dróg wewnętrznych, prywatnych, czyli zamkniętych dla ruchu publicznego. Pełnomocnik Spółki wskazał również na możliwość zabudowy działek budowlanych wydzielonych z działki nr "[...]" jest uzależniona od wykonania infrastruktury komunalnej (kanalizacja) w działkach ewidencyjnych nr "[...]" i "[...]". Jako ustalenie obowiązujące w planie miejscowym z 1997r. na terenach ulic dojazdowych D12 i D15 została zlokalizowana projektowana kanalizacja grawitacyjna i projektowany wodociąg, co wskazuje że tereny te są przeznaczone na cel publiczny - urządzenie drogi publicznej wraz z infrastrukturą komunalną. Zakwestionowano ponadto, że na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1997r. właściciel nieruchomości przeznaczył tylko jedną działkę pod drogę publiczną. Wskazano, że ani opinia urbanisty, ani też opinia adwokata oraz czy też dyskusja na temat umowności symboli zastosowanych w planie miejscowym nie mogą mieć żadnego znaczenia dla oceny zgodności wniosku o podział nieruchomości z miejscowym planem, gdyż istotna jest treść tego planu czytana w całości, która świadczy jednoznacznie, iż tereny oznaczone symbolami D – ulice dojazdowe mają charakter dróg publicznych. Zarzucono ponadto, że opinia urbanisty nie wskazuje do jakiego planu miejscowego się odnosi, a ponadto nie zawiera żadnego uzasadnienia. Wskazano, że projekt podziału działki nr "[...]" został opracowany zgodnie ze wskazanymi na rysunku planu miejscowego liniami podziału wewnętrznego terenu MN i MR, co wyklucza wydzielenie dróg wewnętrznych wewnątrz terenów MN i MR i traktowanie tych terenów jako zamknięte, wygrodzone osiedle. W ocenie pełnomocnika Spółki także treść opinii adwokata nie uzasadnia wniosku w niej zawartego, gdyż przeważające są argumenty wskazujące na przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem D - ulica dojazdowa dla realizacji celu publicznego, co jest podstawą do uznania działek nr "[...]" i nr "[...]" za drogę publiczną. Wskazano również, iż decyzja organu I instancji została wydana w sposób sprzeczny z wnioskiem o podział nieruchomości, sprecyzowanym pismem z dnia 12 maja 2014r., gdyż Spółka wnosiła o wydzielenie działek nr "[...]" i nr "[...]" w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod drogę publiczną. Skoro zaś pierwotny wniosek o podział działki nr "[...]" został w sposób istotny zmodyfikowany, to proponowany podział nieruchomości powinien być ponownie zaopiniowany przez organ. W przypadku zaś uznania, że ulice dojazdowe oznaczone symbolami D12 oraz D15 nie są drogami publicznymi, opinia powinna być negatywna, a wtedy na wydane przez organ postanowienie stronie przysługiwałoby zażalenie. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że niezasadne jest twierdzenie pełnomocnika Spółki jakoby wniosek o zatwierdzenie podziału działki nr "[...]", sformułowany w piśmie z dnia 24 czerwca 2011r., został zmodyfikowany w następstwie złożenia przez stronę w toku postępowania pisma z dnia 12 maja 2014r., zawierającego żądanie wydzielenia w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działek o nr "[...]" i nr "[...]" pod drogę publiczną. To samo prawo - w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozstrzyga o losie prawnym spornych działek nr "[...]" i nr "[...]", a kwestia przejścia działek na własność gminy nie może być przedmiotem postępowania dotyczącego zatwierdzenia podziału działki. Tym samym strona nie jest uprawniona do występowania z żądaniem zastosowania w danej sprawie określonego przepisu, a ma jedynie prawo do zaskarżenia decyzji podziałowej, jeżeli organ nie wskazał, że określona działka zostaje wydzielona pod drogę publiczną. Przeznaczenie wydzielonej działki pod drogę publiczną w obowiązującym planie miejscowym winno jednoznacznie wynikać z decyzji zatwierdzającej podział, gdyż brak tego wskazania czyni decyzję podziałową wadliwą i powoduje niepewność co do stanu prawnego gruntów, mogącą prowadzić do sporów sądowych. Zatem nie można uznać że Spółka zmodyfikowała pierwotny wniosek w tej sprawie, gdyż jego przedmiotem było żądanie zatwierdzenia podziału działki nr "[...]" zgodnie z przedstawionym projektem i w tym zakresie żądanie nie uległo żadnym zmianom. Podniesiono także, że wydana decyzja nie jest sprzeczna z treścią żądania, gdyż związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę podstawy prawnej. Odnosząc się do kwestii wydzielenia z przedmiotowej nieruchomości działek pod drogi wewnętrzne, a nie pod drogę gminną wskazano, że w chwili sporządzania planu nie było przepisów przewidujących jednolite zasady stosowania oznaczeń przeznaczenia terenów w planach miejscowych. W związku z tym uznano za istotną dla ustalenia znaczenia odnośnego symbolu opinię autora opracowania przedmiotowego planu miejscowego, który w sposób logiczny wyjaśnił, że ulice o symbolu D obsługują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i zabudowy letniskowej (MR) jako drogi wewnętrzne. Natomiast za niezasadne uznano zasięgnięcie opinii adwokata, gdyż przedmiotem opinii nie może być ocena prawa. Zakwestionowano argument pełnomocnika Spółki nawiązujący do poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podano bowiem, że podstawą prawną rozstrzygnięcia są przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż fakt sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego, zgodnie z którym następuje zatwierdzenie podziału nieruchomości, jeszcze pod rządami dawnej ustawy nie ma w sprawie znaczenia dla oceny prawnej stanu faktycznego tej sprawy. Wskazano także, że zasadnie organ I instancji uwzględnił art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka "[...]" w W., reprezentowana przez adwokata R. K., żądając stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji lub ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia następujących przepisów: - art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję zatwierdzającą podział działki nr "[...]" w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nowotworzone działki nr "[...]" oraz nr "[...]" przeznaczone zostały pod drogę publiczną; - art. 61 § 1Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję zatwierdzającą podział działki nr "[...]" w sposób sprzeczny z wnioskiem o podział nieruchomości sprecyzowanym przez skarżącą Spółkę pismami z dnia 12 oraz 29 maja 2014r. i dokonanie niedozwolonej swobodnej interpretacji treści żądania strony; - art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję zatwierdzającą podział działki nr "[...]" bez poprzedniego ponownego zaopiniowania wniosku o podział wskazanej nieruchomości w sytuacji, gdy pierwotny wniosek o podział działki nr "[...]" został przez skarżącą Spółkę w sposób istotny zmodyfikowany i przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział powinien być on ponownie zaopiniowany przez organ; - naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, wynikające z niepodjęcia dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewywiązania się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wyrażające się przede wszystkim uznaniem przez Kolegium, iż decyzja podziałowa została wydana zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. W uzasadnieniu wniesionej skargi pełnomocnik Spółki ponowił argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo zakwestionowano stanowisko Kolegium, że okoliczność uchwalenia planu z 1997r. pod rządami dawnej ustawy nie ma znaczenia, gdyż nie chodzi o zastosowanie nieaktualnych przepisów, lecz uwzględnienie wówczas obowiązującej ustawy przy interpretacji zapisów planu. Wskazano ponadto na dołączoną do skargi opinię współautorki planu miejscowego z 1997r., wskazującą że ulice dojazdowe obsługiwać będą nie tylko zabudowę mieszkaniowa, ale i usługi o charakterze publicznym, a w związku z tym należy zaliczyć je do dróg kategorii gminnej publicznej. Zakwestionowano przy tym stwierdzenia zawarte w opinii urbanisty, do którego zwracał się organ, wskazując że opinia dołączona do skargi, sporządzona przez współautora planu i kierownika zespołu infrastruktury opracowującego plan miejscowy z 1997r. jest starannie uzasadniona i jednoznaczna. Zarzucono także, że stanowisko Kolegium wskazujące, ze skoro droga gminna została oznaczona w planie jako G8 to tym samym wszystkie inne drogi oznaczone innym symbolem są drogami wewnętrznymi jest sprzeczne z twierdzeniem, że projektant miał swobodę stosowania oznaczeń i nie był związany nomenklatura wynikającą z przepisów szczególnych. W ocenie skarżącej przeznaczenie terenu wynika z ustaleń planu czytanych łącznie, tj. parametrów o standardzie drogi publicznej, lokalizacji w drodze infrastruktury komunalnej, zapewnienie wydzielanym działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej. Zarzucono ponadto, że Kolegium niewłaściwie ustaliło, ze decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem, gdyż należy rozróżnić podstawę faktyczną i podstawę prawną, a spółka sprecyzowała podstawę faktyczną żądania domagając się wydzielenia działek "[...]" i "[...]" pod drogę publiczną. Podniesiono także, iż organy rozpoznające niniejszą sprawę, błędnie przyjmując charakter składanych pism jako wniosków, które nie modyfikują pierwotnego wniosku skarżącej Spółki, dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego, przyjmując, iż decyzja podziałowa została wydana zgodnie z wnioskiem skarżącej. Wobec powyższego w ocenie strony skarżącej organy wydały decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako: u.g.n.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przy czym wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, LEX nr 602032). Należy jednak odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej, co następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych. Nie można zatem nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym, gdyż może ona zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno – użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) drogą publiczną jest droga jako budowla (wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym) zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem uzyskanie statusu drogi publicznej wymaga spełnienia warunku możliwości powszechnego z niej korzystania wraz z potrzebną do tego infrastrukturą techniczną. Natomiast zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Nie ulega także wątpliwości, ze zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zatem kwestia wydzielenia działek pod drogi publiczne uzależniona jest od zapisów planu miejscowego. W przypadku jednak, gdy zapisy te nie są jednoznaczne organ musi dokonać ich interpretacji. W niniejszej sprawie organ zatwierdził projekt podziału działki pod warunkiem jednak zapewnienia przyszłym nabywcom możliwości korzystania z dróg wewnętrznych, wskazując że są to nowo wydzielone działki o nr "[...]" oraz "[...]" oznaczone w planie miejscowym symbolem D (z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że są to oznaczenia D12 i D15). Tym samym organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że działki te w planie miejscowym zostały przeznaczone pod drogi publiczne. Należy zatem wskazać, że ze znajdującej się w aktach sprawy uchwały Rady Miejskiej w P. nr "[...]" z dnia 14 października 1997r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług turystycznych i zabudowy mieszkaniowej w P. wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem D15 wprowadzono zapis – ulica dojazdowa, szerokość pasa drogowego 15 m, szerokość jezdni 5m, zaś dla terenu oznaczonego symbolem D21 – ulica dojazdowa, szerokość pasa drogowego 12 m, szerokość jezdni 5m. Nie ulega wątpliwości – co słusznie zauważyło Kolegium – ze w dacie uchwalania planu miejscowego brak było przepisów określających jednolite zasady stosowania oznaczeń przeznaczenia terenów w planach miejscowych, gdyż nie obowiązywały jeszcze ani przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), ani tym bardziej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W związku z tym oznaczenia te były przyjmowane w sposób niejednolity i dlatego należało przede wszystkim ustalić, jakie oznaczenia przyjęli autorzy przedmiotowego planu miejscowego. Wskazać jednak należy, że organy oparły się na opinii urbanisty K. G. z dnia 14 maja 2014r., jednego z autorów przedmiotowego planu, który kategorycznie stwierdził, że oznaczenie D zastosowano do dróg wewnętrznych. Jednakże do swojej skargi Spółka dołączyła opinię B. A., która także jest jedna z autorek przedmiotowego planu, która wskazała jaki był zamysł urbanistyczny co do kwestii komunikacji i wyraziła swoją opinię na temat charakteru spornego zapisu. Opinia ta nie była znana organowi w dacie wydawania decyzji, a w związku z tym nie mógł dokonać jej oceny. Konsekwentnie takiej oceny nie może dokonać sąd administracyjny, który kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek bowiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ winien zatem ponownie rozpoznać wniosek strony z uwzględnieniem także opinii dołączonej do skargi. Ponadto należy wskazać, że dokonując interpretacji zapisów planu organ winien mieć także na względzie stan prawny istniejący na dzień uchwalania planu miejscowego. Skoro bowiem brak było aktu prawnego wprowadzającego jednolite oznaczenia przeznaczenia terenów w planie, to definicji terminów użytych w planie miejscowym należy poszukiwać także w innych aktach prawnych. W tym zakresie podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że organ winien wziąć pod uwagę fakt, że w dacie uchwalania planu (14 października 1997r.), a tym bardziej w okresie przygotowywania zapisów planu obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U z 1991r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), której art. 10 ust. 5 stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem organ winien rozważyć, czy użyte w planie pojęcie "ulicy dojazdowej" zostało użyte w takim samym rozumieniu jak w powołanym przepisie. Przy czym nie chodzi tu – jak wskazało Kolegium – o zastosowanie nieobowiązujących przepisów do orzekania w przedmiotowej sprawie, lecz o interpretację pojęć zawartych w prawie miejscowym w oparciu o wykładnię systemową. Należy również podnieść, że jednym z argumentów podnoszonych przez Spółkę jest okoliczność, że układ komunikacyjny na terenie przyległym do terenu będącego przedmiotem podziału ma charakter publiczny, a działki wskazane w decyzji podziałowej jako drogi wewnętrzne są kontynuacją tego układu co wyklucza możliwość korzystania z nich jako z dróg wewnętrznych, zamkniętych dla ruchu publicznego. Należy zatem zauważyć, iż w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05, wersja skrócona – LEX nr 318591) Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego też drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Trybunał stwierdził też, iż niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku podziału nieruchomości pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono, bowiem przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości. Co prawda powyższe rozstrzygnięcie Trybunału dotyczy kwestii odszkodowawczych, gdyż taki był przedmiot skargi, jednakże rozpatrując niniejsza sprawę organ winien mieć na względzie wnioski płynące z jego treści. Z tych względów Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.