II SA/Ol 1261/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. G., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty przez Inspektora w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego z dnia "[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 627 ze zm.), dalej jako: "ustawa", starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Wyjaśnił, że przepis ten ma charakter związany i organ ma obowiązek wydania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami, jeżeli ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzone zostanie istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Podał, że w niniejszej sprawie wydane zostały dwa orzeczenia lekarskie: lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nr "[...]" z dnia 7 kwietnia 2016r. oraz orzeczenie z dnia 18 maja 2016r. nr "[...]" wydane w trybie odwoławczym przez lekarza Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w Warszawie, stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez Z. G. pojazdami silnikowymi. W odniesieniu do zarzutów skarżącego, który zaprzeczał wystąpieniu u niego schorzeń neurologicznych, Kolegium skonstatowało, że starosta nie prowadzi żadnych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy, ale w tym zakresie obowiązany jest do uwzględnienia orzeczenia lekarskiego. Organ II instancji wskazał na procedurę wydawania orzeczeń lekarskich dla kierowców unormowaną w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014r., poz. 949 ze zm.) normujące tryb badania lekarskiego. Podkreślił, że orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 ustawy). Uznał, że brak jest podstaw formalnoprawnych do kwestionowania wydanych orzeczeń lekarskich. Z. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że stan zdrowia skarżącego stwierdzony orzeczeniami lekarskimi wskazuje na istnienie przeciwskazań do kierowania pojazdami, podczas gdy diagnoza ta nie jest oparta na rzeczywistym stanie zdrowia skarżącego, co wielokrotnie podnosił oraz przejawiał pominiętą inicjatywą dowodową; 2. naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy i wydanie decyzji z pominięciem wyrażanych przez skarżącego wątpliwości co do prawidłowości wykonania badań lekarskich i pominięcie inicjatywy dowodowej skarżącego na potwierdzenie jego twierdzeń. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że nie został zdiagnozowany w sposób zgodny ze sztuką lekarską, gdyż badania sprowadzały się do pobieżnej oceny stanu jego zdrowia. Zarzucił, że organ bezkrytycznie uwzględnił wydane orzeczenia lekarskie, które jak każdy dowód nie mogą mieć absolutnej mocy, w takim sensie, który wyłączałby obalenie wniosków, jakie z nich wynikają, wykluczając możliwość badania ich rzetelności. Podniósł, że domagał się zbadania zgłoszonych wątpliwości i organ powinien wykazać się inicjatywą dowodową w tym względzie, gdyż to na organie spoczywa ciężar dowodu. Wskazał, że domagał się przed organem poddania go dodatkowemu badaniu lekarskiemu przez jednostkę o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostek dotychczas opiniujących w sprawie, w tym m.in. przeprowadzenia badania EEG głowy, w celu wykazania braku schorzeń neurologicznych i braku przeciwskazań do kierowania pojazdami. Zaznaczył, że wnosił też w postępowaniu administracyjnym o zwrócenie się do Szpitala Powiatowego w Biskupcu o informację, czy kiedykolwiek był leczony lub hospitalizowany w związku ze stwierdzoną w orzeczeniu lekarskim jednostką chorobową. Stwierdził, że organ II instancji nie odniósł się do tych wniosków, co skutkuje wadliwością decyzji. W przekonaniu skarżącego wskazane czynności mogą podważyć przyjęte ustalenia faktyczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016r. skarżący wniósł i wywiódł jak w skardze. Wyjaśnił, że w 1999r. miał udar i lekki niedowład ręki, który się cofnął. Lekarz prowadzący podejrzewał, że ma to podłoże padaczkowe. W 2005r. poszedł na kurs i dostał zaświadczenie lekarskie, że jest zdolny do prowadzenia pojazdów. Podał, że dotychczas nie miał żadnych ataków padaczkowych, nie ma też mrowienia w ręce. Od 1999r. był na rencie z tytułu niezdolności do pracy, rentę miał przyznawaną okresowo. Ostatnio starał się o rentę na stałe. W Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy miał badanie EEG głowy i badanie serca. Wskazał, że badany był przez neurologów, badania były pobieżne, lekarze nie wysłuchali go. Był potem u lekarki prowadzącej i prosił ją o zaświadczenie, ale odmówiła mu, bo nie był u nich leczony ani hospitalizowany. Rentę z ZUS otrzymał na stałe w związku z przebytym udarem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja cofająca skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi, wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. "Orzeczenie lekarskie", o którym mowa w tym przepisie to wynik badania lekarskiego, którego procedura została szczegółowo uregulowana w cytowanym rozporządzeniu z 2014r., na podstawie delegacji zawartej w art. 81 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym rozporządzeniem, co zasadnie sygnalizował organ II instancji, orzeczenie lekarskie może pochodzi jedynie od uprawnionej jednostki, określonej w tym rozporządzeniu. Z woli zatem ustawodawcy, który odrębnie na zasadzie lex specialis unormował sposób ustalenia istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podstawą rozstrzygnięcia nie może być jakakolwiek dokumentacja medyczna, ale podstawę wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami może stanowić jedynie orzeczenie lekarskie, stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Oznacza to, że orzeczeniu lekarskiemu, wydanemu przez uprawnionego lekarza, funkcjonującego w określonych w rozporządzeniu strukturach, ustawodawca przypisał szczególną moc dowodową. W wyroku z dnia 26 lipca 2016r., sygn. akt I OSK 2646/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że takie orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą zawartego w dokumencie oświadczenia organu. W myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. Niemniej jednak w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy prawodawca postawił określone wymagania orzeczeniu lekarskiemu, jako dowodowi, na podstawie którego orzekają organy administracyjne. Otóż musi to być orzeczenie wydane przez "uprawnionego lekarza" i to funkcjonującego w odpowiednich strukturach. Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego również została przepisami określona i możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione jednostki orzecznicze wymienione w § 11 pkt 2 rozporządzenia. NSA stanął na stanowisku, że przeprowadzenie dowodu przeciwko treści "orzeczenia lekarskiego" jest możliwe wyłącznie poprzez przedstawienie innego "orzeczenia lekarskiego" spełniającego kryteria rozporządzenia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarżący nie mógł skutecznie podważyć, zgłaszanymi wątpliwościami i wnioskami dowodowymi, mocy dowodowej powoływanego ostatecznego orzeczenia lekarskiego uprawnionej jednostki badającej, wydanego zgodnie z przewidzianą procedurą i przypisanej formie. Bezpodstawnie skarżący domagał się dodatkowego badania lekarskiego przez jednostkę "o wyższym poziomie referencyjnym", gdyż takiej jednostki prawodawca w ogóle nie przewidział. Nieuprawnione jest też żądanie przeprowadzenia jeszcze raz EEG głowy, skoro takie badanie zostało przeprowadzone i jego wynik został opisany przez specjalistę chorób układu nerwowego (k. 22 akt administracyjnych). Wymagana procedura została wyczerpana w tym względzie i organy nie mają podstaw ponownie kierować skarżącego na badania. Poza tym jeżeli skarżący ma wątpliwości co do wyniku badania EEG, to może dobrowolnie poddać się jeszcze raz takiemu badaniu i jego wyniki skonsultować z lekarzem specjalistą. Samo tylko przekonanie skarżącego o błędności rozpoznania nie może w ogóle wywołać wątpliwości co do rzetelności badania. Nie może również mieć w ogóle znaczenia dla wydanej decyzji, w świetle dotychczasowych uwag, podnoszona przez stronę okoliczność braku dotychczasowego leczenia się i hospitalizowania w związku ze stwierdzoną jednostką chorobową. Reasumując, skarżący nie przeciwstawił wydanemu ostatecznemu orzeczeniu lekarskiemu Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w Warszawie, żadnego argumentu, który mógłby poddać w wątpliwość prawdziwość tego orzeczenia. Przypomnienia wymaga, że stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy o kierujących pojazdami - badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W myśl ust. 2 pkt 2 tego artykułu badanie lekarskie, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, przeprowadza się na podstawie skierowania. Zgodnie zaś z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W przypadku skarżącego taka decyzja została wydana w dniu 19 lutego 2016r., jak podał organ II instancji i jest ostateczna. Z unormowań tych wynika, że starosta, któremu ustawodawca powierzył wydawanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, w celu zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jest zobowiązany skierować osobę, posiadającą już takie uprawnienia, na kontrolne badanie lekarskie, jeżeli organ ten poweźmie wiarygodną informację co do stanu zdrowia fizycznego lub psychicznego takiej osoby wywołującą uzasadnione zastrzeżenia pod względem jej sprawności do kierowania pojazdami. Powyższe stanowi konsekwencję zapisu art. 3 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, ustanawiającego generalną zasadę, że kierującym pojazdem może być osoba, która osiągnęła wymagany wiek i jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym. Starosta powziął uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego na podstawie zawiadomienia Głównego Lekarza Orzecznika Oddziału ZUS, przed którym, jak sam wyjaśnił skarżący, toczyło się postepowanie o przyznanie skarżącemu renty na stałe w związku z przebytym w 1999r. udarem. W postepowaniu tym oceniany był stan zdrowia skarżącego i uznano, że występują zastrzeżenia mogące stanowić przeszkodę do kierowania pojazdami przez skarżącego. Podejrzenia te okazały się zasadne. Wbrew przekonaniu skarżącego negowane przez niego orzeczenia lekarskie poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami. W aktach administracyjnych (k. 22) znajduje się wynik badania EEG, przeprowadzony przez specjalistę chorób układu nerwowego w dniu 4 kwietnia 2016r., który stwierdził występowanie u skarżącego w odprowadzeniach czołowych synchroniczne wyładowania niskonapięciowych fal ostrych trwające około 0,5 sek. Wynik tego badania potwierdza występowanie u skarżącego zmian nieprawidłowych w okolicach czołowych. Chociaż sam skarżący mógł ich jeszcze nie dostrzegać i nie być ich świadomy, to nie sposób bagatelizować ryzyka wystąpienia zaburzeń podczas kierowania pojazdami. Uwzględniając powszechną wiedzę na temat obrazu rozpoznanej u skarżącego jednostki chorobowej, nie budzi zastrzeżeń Sądu zasadność wydanych orzeczeń lekarskich, którym prawodawca przyznał szczególną moc dowodową. Zauważyć można, że w załączniku nr 5 do niniejszego rozporządzenia określone zostały szczegółowe warunki badania lekarskiego w zakresie układu nerwowego, w tym padaczki. Opisano tu przypadki, kiedy mimo rozpoznania padaczki można nie stwierdzać istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W kwestiach tych inicjatywa dowodowa leży jednak po stronie kierującego pojazdami i musi podlegać ocenie uprawnionego lekarza określonej jednostki badającej. Podkreślić tu należy prewencyjny charakter przytoczonych unormowań, których istotą jest zapobieganie potencjalnym zagrożeniom w ruchu drogowym z uwagi na stan zdrowia kierujących pojazdami. Ocena stanu zdrowia nie może poprzestawać tylko na dotychczasowym, czy aktualnym samopoczuciu skarżącego, ale należy uwzględniać znane uwarunkowania rozpoznanej jednostki chorobowej i związane z nią ryzyko utraty świadomości, co mogłoby mieć katastrofalne skutki podczas kierowania pojazdem. Skoro lekarze specjaliści uznali, że istnieją przeciwskazania do kierowania pojazdami przez skarżącego i brak jest podstaw do podważenia ostatecznego orzeczenia lekarskiego, skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.