II SA/Ol 1265/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego E. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem wypłaty wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzielną z urzędu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 r. znak "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr "[...]", prowadzone przez A.K. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z zagospodarowaniem działki i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na budowę budynku jednorodzinnego wymagane jest - zgodnie z postanowieniami art. 29 ustawy Prawo budowlane - pozwolenie na budowę od Starosty O., natomiast, w myśl art. 28 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pan A.K. nie posiada zaś pozwolenia na budowę, a wydana przez Wójta Gminy K. decyzja o warunkach zabudowy z dnia 22.10.2009 r. znak "[...]" nie uprawnia do rozpoczęcia budowy. Przedmiotowa budowa jest więc samowolą budowlaną, aby zaś doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem, wprowadzono procedurę legalizacyjną. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r. znak "[...]", W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność do wniesienia zażalenia i w związku z tym, pozostawił zażalenie strony na w/w postanowienie PINB bez rozpoznania. Następnie, decyzją z dnia 25.09.2012 r. znak "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał A.K. rozbiórkę budowy budynku mieszkalnego w "[...]", prowadzoną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że konieczność wydania przedmiotowej decyzji wynikała z niedostarczenia przez stronę w wyznaczonym terminie dokumentów, których obowiązek dostarczenia został na A.K. – jako inwestora - nałożony postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r, niezbędnych do rozpoczęcia procedury legalizacji obiektu. Na skutek odwołania od decyzji, złożonego przez stronę, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 16 października 2012 r. znak "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w przedmiotowej sprawie należało postępować zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Likwidacja stanu niezgodnego z prawem może polegać na legalizacji samowoli budowlanej bądź rozbiórce nielegalnie wybudowanego obiektu w zależności od woli inwestora i możliwości spełnienia określonych przesłanek, w tym zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy. Prowadząc postępowanie legalizacyjne, organ I instancji zobowiązał odwołującego się do przedłożenia w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. Ze względu na niedostarczenie w terminie dokumentów wymaganych do legalizacji, organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego. Organ II instancji uznał za prawidłowe i zgodne z prawem działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz niebudzący wątpliwości stan faktyczny, nie stwierdził też braków w postępowaniu dowodowym, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ II instancji podniósł, że przedmiotowa decyzja nie ma charakteru uznaniowego, zatem wystąpienie przesłanek określonych w powołanych przepisach, obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Jednocześnie W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wójt Gminy K. wydał A.K. decyzję o warunkach zabudowy, nie zwalniała ona jednak inwestora z obowiązku uzyskania dokumentacji budowy, stosownie do postanowień ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł A.K., zaskarżając decyzję w całości. Podniósł w skardze, że zgłosił się do Gminy K. z zapytaniem o możliwość kupna starego domu i przeniesienia go na własną działkę. Uzyskał tam informację, iż otrzyma pozwolenie i może stawiać dom, o ile Starostwo w O. nie złoży sprzeciwu. Powinien też po zakończeniu budowy rozebrać stary dom, który stoi na działce. Ponieważ sprzeciwu nie wniesiono oraz poinformowano stronę, że nie trzeba żadnych planów ani pozwoleń, bowiem to jest dom, który już stał na innej posesji, skarżący uznał, że spełnił warunki do rozpoczęcia budowy. Wskazał też, że żyje z dzieckiem w skrajnej nędzy i nie zna prawa. Jednocześnie podniósł, że jeśli budowa nie jest zgodna z prawem, to tylko z winy Gminy K. i Starostwa i gdyby o tym wiedział, nie stawiałby budynku. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W piśmie z dnia 19.01.2013 r., pełnomocnik skarżącego wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów – przyjęcia ustnego zawiadomienia o przestępstwie, złożonego przez skarżącego - w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. prawdopodobnie zaistniałego we wrześniu 2009 r. niedopełnienia obowiązku przez pracowników Urzędu Gminy podczas wydawania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego oraz ukrywania prawdy w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że A.K. postawił na działce "[...]" budynek mieszkalny bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozpoczęcie zaś procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1623 z późn. zm.), stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Budynek, postawiony przez skarżącego, bez wątpienia należy do kategorii obiektów, wymagających pozwolenia na budowę. Skoro zaś wzniesiony przez skarżącego obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, organ I instancji rozpoczął procedurę, zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 ustawy Prawo budowlane. Wydanie nakazu rozbiórki, stosownie do postanowień tych przepisów musi być bowiem poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, którego skutkiem może być prawna aprobata samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych ustawowych wymogów. Nakaz rozbiórki, orzeczony decyzją organu I instancji poprzedzony został opisanym wyżej postanowieniem z dnia 03.07.2012 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W myśl zaś ust. 3 art. 48 - w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie z ust. 3 art. 48 – w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 2 stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona – art. 48 ust. 5. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dopiero przedłożenie dokumentów, o których mowa w postanowieniu o wstrzymaniu robót jest traktowane jako wniosek o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 Prawa budowlanego. Wykonanie czynności, nakazanych postanowieniem legalizacyjnym jest nie tylko uprawnieniem, lecz także obowiązkiem inwestora, godzącego się na procedurę legalizacyjną. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych warunków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu robót, musi być wydanie decyzji, nakazującej rozbiórkę. Dodać też należy, że nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym przypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje obciążają inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie z urzędu jest tu wykluczone. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest niewykonanie przez skarżącego obowiązków, wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 03.07.2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponieważ więc strona nie wypełniła obowiązków nałożonych wyżej opisanym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3.07.2012 r., w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania wobec inwestora nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zauważyć też należy, że o skutkach niedopełnienia wyznaczonych obowiązków inwestor został pouczony w postanowieniu organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozpoznając sprawę w świetle kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem organy obu instancji, wydając decyzję, prawa nie naruszyły. Nie może zaś mieć znaczenia w niniejszej sprawie przekonanie skarżącego, iż spełniał warunki do rozpoczęcia budowy, ani jego zarzuty lub wnioski pełnomocnika, dotyczące niedopełnienia obowiązków przez pracowników Urzędu Gminy. Sąd bada bowiem wyłącznie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.