II SA/Ol 1268/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. G. i L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 474 zł (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 23 września 2011 r., Burmistrz "[...]"ustalił, na wniosek Starosty "[...]", warunki zabudowy dla nieruchomości położonej na działkach nr "[...]", w zakresie przebudowy istniejącego budynku warsztatowego na cele mieszkalne i garażowe. Wnioskiem z dnia 26 lutego 2015 r., "[...]"zwrócili się do Burmistrza "[...]"o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji wraz z jej zmianami z uwagi na fakt, że w chwili obecnej nie ma przedmiotu przebudowy, który w około 2/3 uległ rozbiórce w związku z katastrofą budowlaną. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r., organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji z dnia 23 września 2011 r. wraz z jej zmianami. W uzasadnieniu Burmistrz "[...]"podał, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została przeniesiona na "[...]"decyzją dnia 24 listopada 2012 r. W wyniku oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 30 kwietnia 2015 r., organ ustalił, że nierozebrana część budynku wynosi "[...]"m (całkowita długość to ok. "[...]"m). Ponadto tylko ok. 1/3 budynku posiada ściany i dach, natomiast na pozostałej długości nie ma zadaszenia i częściowo brak murów. W toku przeprowadzonego postepowania, po dokonanych oględzinach i zebraniu materiałów dodatkowych organ stwierdził, że obiekt, na który wydana została decyzja z dnia 23 września 2011 r. wraz z jej zmianami, jest częściowo rozebrany. Powyższe, w świetle art. 162 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., pozwoliłoby stwierdzić wygaśnięcie decyzji, zgodnie z wnioskiem strony, ze względu na to, że przestał istnieć obiekt, na który decyzja została wydana. Jednak ze względu na przepis szczególny, jakim jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), powoływana dalej jako: u.p.z.p., należy stwierdzić, że nie zaszła w przedmiotowej sprawie żadna z przewidzianych w art. 65 u.p.z.p. przesłanek wygaśnięcia decyzji. Zatem nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie objętej wnioskiem. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bowiem tylko jej bezprzedmiotowość, ale również powstanie określonych tymi przepisami szczególnymi okoliczności faktycznych. W takiej sytuacji, uregulowanie zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. należy traktować jako odesłanie do przepisów szczególnych nawet wówczas, gdy w sprawie występuje sytuacja bezprzedmiotowości decyzji rozumianej jako m.in. zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonywanie decyzji. W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, "[...]"zarzucili, że organ pierwszej instancji odniósł się tylko do pierwszej części przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., to jest bezprzedmiotowości decyzji i obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdy nakazuje to przepis prawa, pomijając nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Skoro organ stwierdził, że nie może być zastosowana pierwsza norma prawna, miał obowiązek zastosować drugą normę, zawartą w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiącą samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Stwierdzili, że wykazali, iż spełnione zostały łącznie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji i interesu strony, a także interesu społecznego. Decyzją z dnia 21 września 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]"utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że art. 162 K.p.a. reguluje dwie odrębne instytucje procesowe. Pierwsza z nich, określona w art. 162 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., to stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w dwóch różnych sytuacjach: ze względu na jej bezprzedmiotowość, o ile podjęcie takie rozstrzygnięcie nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony (pkt 1) oraz ze względu na opatrzenie jej warunkiem, którego strona nie dopełnia (pkt 2). Bezprzedmiotowość decyzji nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Konieczny jest również wyraźny przepis prawny, nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia. Jeżeli przepisy szczególne określają okoliczności faktyczne, od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, organ administracji publicznej zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy okoliczności te zaistniały. Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stosownie zaś do art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Kolegium podkreśliło, że z wykładni gramatycznej art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika, iż bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przy czym, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bowiem bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych (np. art. 65 ust. 1 u.p.z.p.) Zatem w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych, nawet wówczas gdy przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał analizy sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., gdyż z akt sprawy wynikało, że żadna z nich nie zaistniała. Zasadnie zatem Burmistrz odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2015 r., "[...]"zarzucili, że w zaskarżonej decyzji pominięto, iż z istoty decyzji wynika, że konieczną przesłanką obowiązywania w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został skonkretyzowany w decyzji. W rezultacie decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo istnieją elementy decydujące o istnieniu danego skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji, czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Stan taki można uznać za bezprzedmiotowość decyzji. Jest to sytuacja, kiedy przestaje istnieć któryś z elementów przesądzających o istnieniu stosunku prawnego w postaci skonkretyzowanej w decyzji, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma miejsce. Skarżący wywiedli, że w obu przypadkach wygaśnięcia decyzji określonych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. muszą zostać spełnione łącznie obie przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony, czego ustalenia domagają się skarżący. Skarżący podnieśli, że w świetle przepisów prawa budowlanego, w stanie faktycznym sprawy, niemożliwa jest przebudowa przedmiotowego budynku, gdyż on w zasadzie nie istnieje. Dodali, że wykonanie decyzji spowodowałoby trudny do odwrócenia skutek w postaci otwarcia procedury pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, niedopuszczalne jest rozszerzenie katalogu przesłanek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wobec istnienia przepisu szczególnego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego kryterium legalności wykazała, że skarga jest zasadna. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Bezsporne jest bowiem, że budynek posadowiony na działkach nr "[...]"uległ zniszczeniu i istnieje jedynie jego niewielka część. Okoliczność ta uniemożliwia przebudowę budynku warsztatowego na cele mieszkalne i garażowe, co było przedmiotem decyzji z dnia 23 września 2011 r., ustalającej warunki zabudowy dla tej nieruchomości. Niewątpliwie więc decyzja Burmistrza "[...]"z dnia 23 września 2011 r. stała się bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość decyzji rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie z uwagi na to, że przestanie istnieć podmiot, którego rozstrzygniecie dotyczyło lub przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, bądź też na skutek zmiany stanu faktycznego albo prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 659/08, Lex 555284). Zgodnie zaś z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma dwie normy prawne, odnoszące się do różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z cytowanego przepisu wynika wprost, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia - albo z mocy przepisu prawa albo po ustaleniu, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W pierwszej ze wskazanych wyżej podstaw bezprzedmiotowość decyzji nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Konieczny jest również wyraźny przepis prawny, nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia. Jeśli przepisy szczególne określają okoliczności faktyczne, od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, organ administracji publicznej zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy okoliczności te zaistniały. Należy przy tym zaznaczyć, że brak przepisu szczególnego nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji powoduje, że w przypadku bezprzedmiotowości decyzji, nie będzie możliwe zastosowanie pierwszej z norm określonych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Pozostaje wówczas do rozważenia, w świetle okoliczności konkretnej sprawy, zastosowanie normy drugiej. W stanie faktycznym sprawy, bezspornie nie zaistniała przesłanka wygaśnięcia decyzji określona w przepisie szczególnym, to jest w art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (pkt 1) lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (pkt 2). Jak ustalono, na podstawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie wydano pozwolenia na budowę (przebudowę). Ponadto, dla tej nieruchomości nie uchwalono planu miejscowego. Organ odwoławczy, akceptując decyzję organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, skoncentrował swoje rozważania na tym, że uregulowania zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. mają charakter odesłania do przepisów szczególnych i stwierdził, że ma to miejsce nawet wówczas, gdy przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja nie może być bezprzedmiotowa. Jeśli przepis szczególny nie daje możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, wówczas w przypadku jej bezprzedmiotowości, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, do stwierdzenia jej wygaśnięcia konieczne jest wykazanie, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Takich ustaleń organy administracyjne w sprawie zaś nie poczyniły, co było wynikiem błędnego odczytania treści przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., który w swej istocie ma charakter zarówno przepisu prawa procesowego, jak i materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 659/08). Interes strony jako przesłanka wygaśnięcia decyzji wymaga skonkretyzowania w każdym przypadku, podobnie jak ocena istnienia interesu społecznego w stwierdzeniu wygaśnięcia danej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni więc rozważania Sądu i zbada istnienie w spawie przesłanki interesu społecznego lub interesu strony w wygaśnięciu decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 23 września 2011 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.