II SA/Ol 127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]"r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A M dokonanie niezwłocznej rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr "[...]", położonej przy ul. O w I. W uzasadnieniu podano, że w dniu "[...]"r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że A M złożył w dniu "[...]"r. w Starostwie Powiatowym w I zgłoszenie zamiaru budowy - wykonania oczyszczalni przydomowej o wydajności do 4,5m3 na dobę na przedmiotowej działce, a następnie wykonał ją we wrześniu "[...]"r. W trakcie kontroli organ przedstawił inwestorowi decyzję Starosty I wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków, a inwestor oświadczył, że z nieznanych mu powodów nie otrzymał tej decyzji. Z ustaleń organu wynika, że po sprawdzeniu zgłoszenia pod względem formalnym i merytorycznym Starosta wydał postanowienie z dnia "[...]"r. o uzupełnieniu braków w zgłoszeniu. Przesyłka zawierająca to postanowienie była dwa razy awizowana, ale nie została odebrana przez zgłaszającego. Uznając przesyłkę za skutecznie doręczoną Starosta, na skutek nieusunięcia przez zgłaszającego nieprawidłowości w zgłoszeniu, zgodnie z art. 30 ust. 5 pkt 5c ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 t.j. ze zm., dalej jako: P.b.) wydał w dniu "[...]"r. decyzję wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Przesyłka, po dwukrotnej próbie jej doręczenia, nie została odebrana, a organ uznał ją za skutecznie doręczoną. Wskazano, że w ustalonym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia - w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia - wymaganych dokumentów zgodnie z art. 49b ust. 2 P.b. w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 i 3 P.b., projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z niewykonaniem przez inwestora tego obowiązku w wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu "[...]"r., nakazano inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków. Od decyzji tej odwołał się A M, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego wydanie pomimo braku wyjaśnienia stanu sprawy z pominięciem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podał, że w dacie awizowania decyzji o sprzeciwie przebywał na wakacjach z rodziną i nie miał możliwości jej odbioru. Natomiast uzasadnieniem dla wykonania przedmiotowej oczyszczalni ścieków był fakt pozbawienia go odbioru ścieków przez miasto. Podniósł, że zwracając się do organów w sprawie błędnego wydania sprzeciwu nie uzyskał żadnej odpowiedzi, a organ nadzoru powołuje się na sprzeciw, a nie na jego zgłoszenie. Podał ponadto, że termin do uzupełnienia braków zgłoszenia upływał w dniu "[...]"r., a decyzja o sprzeciwie została wydana dniu "[...]"r. Zwrócił się o cofnięcie wydanego sprzeciwu. Decyzją z dnia "[...]"r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przydomowa oczyszczalnia ścieków realizowana po wzniesieniu budynku mieszkalnego, czyli nieobjęta pozwoleniem na budowę, traktowana jest jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., wymagający zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Natomiast w myśl art. 49b P.b. w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nakaz rozbiórki nie jest wydawany jedynie w sytuacji gdy zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także że nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym organ jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzone roboty oraz w postanowieniu tym nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni, niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Niespełnienie wymagań określonych w art. 49b ust. 2 P.b. obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Podniesiono, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Starosty I z dnia "[...]"r. wnosząca sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków. W związku z tym organ I instancji był zobowiązany do wszczęcia postępowania naprawczego. Mając zaś na uwadze procedurę wynikająca z art. 49b P.b. wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia "[...]"r. organ zgodnie z przepisami nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanej oczyszczalni. Odnosząc się do zarzutów odwołania podano, że z rozmowy telefonicznej przeprowadzanej z inspektorem prowadzącym sprawę w organie I instancji wynika, że w organie administracji architektoniczno-budowlanej nie toczy się żadne inne postępowanie z wniosku strony odwołującej się odnośnie decyzji Starosty, którą wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Wyjaśniono, ponadto, że wyjeżdżając na wakacje inwestor winien wskazać adres do doręczeń lub wyznaczyć pełnomocnika, gdyż w przeciwnym wypadku musi liczyć się z tym, że korespondencja dwa razy awizowana, zgodnie z prawem uznana zostanie za skutecznie doręczoną. Natomiast co do kwestii cofnięcia decyzji Starosty wskazano że właściwym do zbadania zgodności tej decyzji z prawem jest Wojewoda. Skargę na powyższą decyzję wniósł A M reprezentowany przez adw. M K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu w przedmiocie doprowadzenia przydomowej oczyszczalni ścieków do stanu zgodnego z prawem współwłaściciela działki na, której została wybudowana – H M; - art.30 ust. 5 pkt. 5c P.b. poprzez uznanie za zgodny z prawem sprzeciwu Starosty I w sprawie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przed upływem terminu na uzupełnienie braków przez skarżącego w zgłoszeniu zamiaru budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka nr "[...]", na której została wybudowana przydomowa oczyszczalnia ścieków, stanowi współwłasność A i H M oraz że aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym w I sprawa o podział majątku wspólnego, którego przedmiotem jest również działka, na której została wybudowana przydomowa oczyszczalnia. Zatem stroną postępowania powinna być także współwłaścicielka działki, która nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu i pozbawiona została w ten sposób możliwości obrony swoich praw. Tym samym nie mogła podjąć czynności, które mogłyby sanować braki w zgłoszeniu zamiaru budowy oczyszczalni, czy tez wykonać zobowiązania nałożonego postanowieniem organu nadzoru budowlanego. Ponadto zarzucono, że Starosta wniósł sprzeciw jeszcze przed upływem terminu na uzupełnienie braków w zgłoszeniu zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wskazano, że wprawdzie drogą odwoławczą dla zaskarżenia tej decyzji był Wojewoda, jednakże wszczęcie postepowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego było konsekwencją wydania sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że kwestie dotyczące sprzeciwu Starosty nie mają wpływu na przedmiotowe postępowanie. Podniesiono również, że współwłaścicielką działki była stroną niniejszego postępowania, a w związku z tym zarzut zawarty w skardze jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej wskazane. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy, gdyż z mocy art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego został prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy. Zawiadomienie o jej terminie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu "[...]"r. a rozprawa została wyznaczona na dzień "[...]"r. Był to zatem wystarczający okres na wyznaczenie pełnomocnika substytucyjnego, zwłaszcza że sprawa nie ma charakteru szczególnie skomplikowanego. W związku z tym fakt wyznaczenia rozprawy w tym samym terminie w innym sądzie nie było przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Ponadto stawiennictwo na rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowe, a strony mogą przedstawiać swoje stanowiska także w drodze pisemnej. Natomiast przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że stosownie do art. 49b ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów (art. 49b ust. 2 P.b. w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji). W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (art. 49b ust. 3 P.b.). W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu uznając, że został on wybudowany samowolnie, a inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych na niego postanowieniem, wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 P.b. Podnieść jednak należy, że podstawowym warunkiem wydania decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu jest jednoznaczne ustalenie, że obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie ulega zaś wątpliwości, że inwestor zgłosił zamiar budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków. W takiej sytuacji samowola budowlana ma miejsce w przypadku skutecznego zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. W niniejszej sprawie organ powołał się wprawdzie na decyzję Starosty I z dnia "[...]"r. zawierająca taki sprzeciw, ale w aktach sprawy brak jest jednoznacznego wyjaśnienia, czy decyzja ta jest ostateczna i od jakiej daty. Nie jest w tym zakresie wystarczające zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacje, że decyzja została doręczona lub znajduje się w obrocie prawnym. Należy bowiem wskazać, że skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nie jest równoznaczne z jej ostatecznością, która – w przypadku nieskorzystania przez stronę ze środków zaskarżenia - następuje dopiero po bezskutecznym upływie terminu do ich wniesienia. Należy przy tym podnieść, iż ustalenia w tym zakresie są tym bardziej istotne z uwagi na sposób doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie skarżącej. Wobec zaś podnoszonych przez skarżącego wątpliwości, kwestia ta winna być wyjaśniona w sposób szczególnie staranny. Ponadto wskazać należy, że organ odwoławczy nie ustalił, czy w odniesieniu do przedmiotowej decyzji Starosty I nie toczy się żadne postępowanie nadzwyczajne, co też może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z uwagi na możliwość podjęcia przez właściwy organ postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 lub art. 159 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Za takie ustalenie nie można bowiem uznać notatki służbowej sporządzonej z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem PINB w I. Skoro bowiem w tej sprawie właściwe są organy administracji architektoniczno-budowlanej, to nie sposób uznać za wiążące informacje uzyskane od pracownika organu nadzoru budowanego. Organ winien zatem zwrócić się bezpośrednio do organu, który wydał decyzję o sprzeciwie o wyjaśnienie wyżej wskazanych kwestii. W związku z tym stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących obowiązku wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Podkreślić przy tym należy, że w doktrynie przyjmuje się, że skoro postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, to obowiązki organu odwoławczego w zakresie postępowania dowodowego nie są mniejsze niż organu pierwszej instancji (A. Wróbel, Art. 136. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Zgodnie zaś zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy winny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Obowiązek takiego rozstrzygania sprawy administracyjnej spoczywa tak na organie administracji I instancji, jak i w zakresie wyznaczonym przez art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego na organie odwoławczym. Natomiast odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 pkt 5c P.b. wyjaśnić należy, że decyzja Starosty o wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków stanowiła rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie odrębnego postępowania. Organ orzekający w niniejszej sprawie jako organ nadzoru budowlanego nie jest zatem uprawniony do jej merytorycznej oceny. O ile decyzja o sprzeciwie jest ostateczna, a jej wykonalność nie została wstrzymana, to jej treść jej wiążąca dla organów nadzoru budowlanego, a tym samym dla oceny kwestii samowoli budowlanej. Odnośnie zaś do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie współwłaścicielki działki, na której wybudowana została oczyszczalnia ścieków, prawa do czynnego udziału w postępowaniu wskazać należy, że udział w postepowaniu stanowi uprawnienie strony z którego ta może, lecz nie musi korzystać. Brak zapewniania czynnego udziału w postępowaniu stanowi uchybienie, które może być podnoszone z inicjatyw strony której prawa ograniczono, nie zaś innych podmiotów. Przy czym na marginesie należy wyjaśnić, że H M była stroną postępowania w niniejszej sprawie, a jedynie nie podejmowała kierowanej do niej korespondencji. W związku z tym sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia powołanego przepisu nie jest zasadny. Wobec powyższego należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego. Przy czym Sąd - działając na podstawie art. 206 p.p.s.a. - odstąpił od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania sądowego i przyznał pełnomocnikowi częściowe wynagrodzenia, biorąc pod uwagę okoliczność, że sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa okazały się w większości niezasadne.