II SA/Ol 1270/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 62 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1-3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz.1232 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę A od decyzji z dnia "[...]", znak "[...]", wydanej przez Wójta Gminy "[...]" o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kruszyw naturalnych "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na powierzchni "[...]", na działce nr ew. "[...]", położonej w obrębie geodezyjnym "[...]", gm. "[...]", uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia "[...]" Spółka wystąpiła do Wójta Gminy "[...]" o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kruszyw naturalnych na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]" w gminie "[...]". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraził opinię, że dla analizowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu (postanowienie z dnia "[...]", znak: "[...]"). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wyraził opinię, że dla analizowanego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", organ pierwszej instancji uznał, że dla planowanego przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Następnie organ pierwszej instancji uzyskał wymagane uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "[...]" (postanowienie z dnia "[...]", znak: "[...]") oraz pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]" (postanowienie z dnia "[...]"). Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kruszyw naturalnych "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na powierzchni "[...]", na działce o numerze ewidencyjnym "[...]" położonej w obrębie geodezyjnym "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu m.in. zakwestionowano rzetelność sporządzonego raportu oraz pominięcie skumulowanych oddziaływań bezpośrednich i pośrednich w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń wynikających z działalności zakładu, eksploatacji złoża i transportu kruszywa. Podniesiono, że pismem z dnia "[...]" Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w "[...]" stwierdził, że sprawy gospodarki wodnej zostały w raporcie potraktowane zbyt ogólnikowo i należałoby uzupełnić je o informacje na temat bilansu wodnego i wniosków z niego płynących, parametrów projektowanego zbiornika na wodę mającego pracować w zamkniętym obiegu wody oraz opis jego wykonania, a także informacje o parametrach projektowanego ujęcia wód podziemnych i jego wpływu na pobór wód. Wskazano, że na zapytanie organu pierwszej instancji Zastępca Dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska Geolog Wojewódzki poinformował, że budowa zakładu przeróbczego jest czymś innym niż eksploatacja złoża i przedmiotem toczącego się przed organem postępowanie jest wydanie decyzji dla zakładu przeróbczego, a nie dla eksploatacji złoża. Wpływ studni wierconej na środowisko winien zostać szczegółowo omówiony w raporcie. Podano, ze pismem z "[...]" wezwano Spółkę do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskazując zagadnienia wymagające szczególnego rozważenia, o których uzupełnienie i poprawę wnosili autorzy uwag i wniosków. Spółka pismem z dnia "[...]" przesłała rozszerzoną analizę wariantów i emisji, które zdaniem organu nie spełniały jednak kryteriów uzupełnienia raportu. Podkreślono, ze raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jako dokument prywatny, podlega ocenie przez organ dokonujący oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Krytyczne oceny raportu zgłaszali nie tylko przedstawiciele lokalnej społeczności, ale także osoby cieszące się powszechnym zaufaniem społecznym. Zgłaszane zastrzeżenia znalazły potwierdzenie w opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w "[...]" (pismo z dnia "[...]"), Geologa Wojewódzkiego (pismo z dnia "[...]"), oraz audycie raportu wykonanym przez firmę "[...]". W ocenie organu pierwszej instancji brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii sprawił, że raport nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła jej naruszenie: 1. art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez bezpodstawną odmowę wydania wnioskowanej decyzji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, 2. art. 63 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez żądanie uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie wykraczającym poza ustalony ostatecznym postanowieniem Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]". 3. art. 66 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten obejmuje z mocy prawa obowiązek uwzględnienia oddziaływań skumulowanych z innymi inwestycjami, 4. art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez występowanie w toku postępowania przez organ pierwszej instancji do organów i urzędów nieprzewidzianych w tym przepisie, 5. art. 6 k.p.a. poprzez tendencyjną i nieobiektywną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 12 i art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie przez organ pierwszej instancji niniejszego postępowania; art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepełną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 11, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy rozpoznaniu sprawy oraz niezawarcie w treści wydanej decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wskazało m.in., że jako powód odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ pierwszej instancji podał, iż pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia raportu Spółka nie nadesłała żądanych wyjaśnień. Na podstawie posiadanej dokumentacji organ nie jest w stanie ocenić rzeczywistej skali i zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a co za tym idzie stwierdzić braku znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody. Takie założenie w realiach niniejszej sprawy jest błędne z kilku powodów. Przede wszystkim, przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie formułują odstępstwa od ogólnej zasady postępowania administracyjnego, nakazującej właściwemu w sprawie organowi administracji publicznej wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie zostało przesądzone, iż przedłożony raport nie może stanowić podstawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestia kompletności i zupełności tegoż raportu była przedmiotem dwóch niezależnych opracowań: audytu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonanego przez firmę "[...]" oraz recenzji Raportu o oddziaływaniu na środowisko budowy zakładu przeróbczego kruszyw naturalnych "[...]", sporządzonej przez "[...]". Analizy te zlecone zostały przez uczestników postępowania. Mają więc walor dokumentów prywatnych. Pierwszy z powołanych dokumentów kwestionuje prawidłowość raportu, natomiast drugi uznaje, że dokument ten jest dobrze i wyczerpująco opracowany. Organ oparł się jedynie o pierwszy z tych dokumentów i w zasadzie pominął drugi. Skoro w sprawie sporządzone zostały dwa sprzeczne ze sobą opracowania, organ nie może dać wiary jedynie jednemu z nich nie wykazując z jakiego powodu odmówił wiarygodności temu drugiemu. Ponadto, weryfikacja treści raportu przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej odbywa się jednak po jego uzyskaniu, a przed jego wysłaniem do organów współdziałających (art. 77 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Organ pierwszej instancji na tamtym etapie uznał, iż raport jest kompletny i nie wymaga uzupełnień. Brak zatem było podstaw aby po uzyskaniu stanowisk organów współdziałających można było wrócić do poprzedniego etapu postępowania i żądać jego uzupełnienia. Zmiana treści raportu pociąga bowiem za sobą konieczność przeprowadzenia ponownego uzgodnienia i uzyskania ponownej opinii. Praktyka taka jest sprzeczna z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania do organów publicznych (art. 8 k.p.a.). Konkludując Kolegium wskazało, że na uwzględnienie zasługuje zarzut, iż uzasadnienie organu pierwszej instancji, choć bardzo obszerne, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Zwłaszcza nie wypełniono obowiązku wskazania powodów, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej powołanym przez stronę dowodom. Skargę na decyzję Kolegium wywiodło do tut. Sądu Stowarzyszenie A żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Podniosło, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa poprzez brak dostatecznego uzasadnienia wydanej decyzji i poparcia głoszonego stanowiska przepisami obowiązującego powszechnie prawa oraz błędną interpretację realiów sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja z dnia "[...]", uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kruszyw naturalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Stanowi on, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim w ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony raport nie może stanowić podstawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zauważyć należy, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Stanowi on zasadniczy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., jego wartość dowodową. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Zaznaczyć przy tym należy, że raport jest wprawdzie dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego wyjątkowy charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych i organizacyjnych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Tym bardziej organ administracji powinien rzetelnie i wnikliwie dokonać oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że kwestia kompletności i zupełności raportu była przedmiotem dwóch niezależnych opracowań: audytu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonanego przez "[...]" oraz recenzji Raportu o oddziaływaniu na środowisko budowy zakładu przeróbczego kruszyw naturalnych "[...]", sporządzonej przez "[...]". Pierwszy z powołanych dokumentów kwestionuje prawidłowość raportu, natomiast drugi uznaje, że dokument ten jest dobrze i wyczerpująco opracowany. Zasadnie zatem wskazało Kolegium, że skoro w sprawie sporządzone zostały dwa sprzeczne ze sobą opracowania, organ nie mógł dać wiary jedynie jednemu z nich nie wykazując z jakiego powodu odmówił wiarygodności temu drugiemu. Mając dwie sprzeczne ze sobą opinie, sporządzone na zlecenie uczestników postępowania, organ powinien - czego nie uczynił - uzyskać opinię uwzględniającą zarazem sam raport jak i dokumenty je oceniające, przesadzającą o jego prawidłowości. Ponadto, należy zgodzić się z Kolegium, że fakt powzięcia przez właściwy w sprawie organ wątpliwości co do treści raportu po uzyskaniu wymaganej opinii i uzgodnienia nie oznacza, iż nie może on weryfikować jego treści. Zaistniałe wątpliwości organ może wyjaśnić przeprowadzając stosowne postępowanie dowodowe. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w przeważającym wypadku będą to opinie biegłych. Słusznie Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu pierwszej instancji nie miało pokrycia w materiale dowodowym. Słusznie również, zdaniem Sądu, Kolegium oceniło jako dowolną a nie swobodną ocenę materiałów dowodowych, poprzez samodzielne zdecydowanie przez organ pierwszej instancji, że większe znaczenie ma negatywna ocena audytu i większe znaczenie ma negatywny stosunek społeczeństwa do planowanej inwestycji niż ustalenia zawarte w raporcie przedłożonym przez wnioskodawcę. Wydając decyzję negatywną organ winien odnieść się do dowodów wskazujących okoliczności przeciwne przemawiające za wydaniem decyzji pozytywnej. Powyższe uchybienia były, zdaniem Sądu, na tyle istotne, że dawały organowi odwoławczemu prawo do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji z zaleceniem ponownego przeprowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Stawiguda. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.