II SA/Ol 128/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 października 2015 r. spółka A zwróciła się do Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na dz. nr geod. "[...]" obr. A. W toku postępowania organ ustalił, że wniosek o pozwoleniu na budowę dotyczy istniejącego na wskazanych działkach tymczasowego (do 120 dni) domu modelowego, którego budowę zrealizowano na podstawie zgłoszenia z dnia 14.04.2015 r. i dotychczas budynek ten nie został rozebrany. Na podstawie dokonanych ustaleń organ umorzył postępowanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania wojewoda uchylił decyzję starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji nie wykazał, że wnioskowany budynek jest tożsamy (identyczny), jak budynek istniejący. Ponadto wskazano na inne uchybienia formalne i materialne. Decyzją z dnia "[...]" wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego Starosta odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na wnioskowaną budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 28.09.2016r. wystawił tytuł wykonawczy dotyczący usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego - domu modelowego w technologii modułowej ustawionego na okres 120 dni od dnia 11.05.2015 r. do dnia 08.09.2015 r., na nieruchomości nr geod. "[...]" oraz postanowieniem z dnia "[...]" nałożył grzywnę w celu przymuszenia wykonania określonego obowiązku. Ponadto stosownie do art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a samowolne podjęcie robót budowlanych wyłącza możliwość udzielenia na te prace pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołał się spółka A, zarzucając jej naruszenie art. 7, 10, 79, 81 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania wykazano, że wnioskowany obiekt oraz obiekt istniejący nie są tożsame. Brak tożsamości wynika z odmiennego położenia budynku na działce oraz braku identyczności, co jasno wynika z porównania odpowiednich rysunków. Istniejący obiekt jest jedynie budynkiem modelowym, eksponatem, całkowicie pozbawionym funkcji użytkowych. Natomiast projektowany budynek to budynek mieszkalny przeznaczony na stały pobyt ludzi. W ocenie odwołującego w badanej sprawie nie może być zastosowany art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż sytuacja uregulowana tym przepisem nie występuje w tej sprawie. Wskazano również na uchybienia proceduralne polegające na niezawiadomieniu stron o dokonanej wizji w terenie, a zwłaszcza o nieumożliwieniu zapoznania się z dokonanymi na podstawie tej wizji ustaleniami. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy dom modelowy nie został rozebrany po upływie 120 dni, tj. po 08.09.2015r. Starosta w dniu 28.09.2016 r. wystawił tytuł wykonawczy dotyczący usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego oraz postanowieniem z tego samego dnia (nieprawornocne, brak rozstrzygnięcia SKO) nałożył grzywnę w celu przymuszenia wykonania określonego obowiązku. Stwierdzono również, że lokalizacja budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę częściowo pokrywa się z lokalizacją domu modelowego wykonanego na podstawie zgłoszenia. Wojewoda podzielił stanowisko spółki, że oba obiektu budowlane nie są tożsame (takie same). Wskazano przy tym, że budynek tymczasowy nie podlega procedurze odbioru przez nadzór budowlany oraz obowiązkowi wykonywania dokumentacji geodezyjnej powykonawczej. W związku z czym nie potwierdzono, czy budynek posadowiono faktycznie w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. W ocenie Wojewody w sprawie będzie miał zastosowanie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), określający, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Bezspornym jest, że nowo budowany dom mieszkalny będzie zlokalizowany częściowo w miejscu, w którym istnieje dom modelowy. Na terenie zatem, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany. Wątpliwości może budzić stwierdzenie "w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki." Przepis ten jednak nie zawęża jego zastosowania do sytuacji, w których wydano decyzję o nakazie rozbiórki wymienioną np. w art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego, gdyż w procesie budowlanym nakaz rozbiórki może wynikać z mocy samego prawa. Starosta wystawił w dniu 28 września 2016 r. tytuł wykonawczy dotyczący usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego, tytuł ten pomimo odmiennej nazwy spełnia wszystkie wymogi orzeczenia o nakazie rozbiórki. Wojewoda odniósł się również do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, uznając, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skargę na tę decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane przez jego błędną rozszerzająca wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie przez organ odrębnej decyzji o nakazie rozbiórki, w przedmiotowym stanie faktycznym było zbędne, jak również błędnego przyjęcia, iż tytuł wykonawczy z dnia 28.09.2016r. można w razie konieczności uznać za decyzję o nakazie rozbiórki, co w konsekwencji spowodowało zastosowanie niniejszego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu wskazuje, iż negatywną przesłanką wydania pozwolenia na budowę jest wyłącznie wydanie przez organ decyzji o nakazie rozbiórki w rozumieniu art. 48 ust 1 lub art. 49b Prawa budowlanego; - art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599), zwaną dalej u.p.e.g.a., przez jego błędne zastosowanie polegające przyjęciu, iż tytuł wykonawczy wydany na podstawie przepisów u.p.e.g.a., stanowi decyzję administracyjną wydaną na postawie przepisów Pb, której skutki są tożsame ze skutkami jakie przewiduje decyzja oparta na art. 48 ust. 1 lub art. 49b Prawa budowlanego. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 7, 77 § 1, 10 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu stron, w tym przyjęcie, iż organ dokonał prawidłowych oględzin nieruchomości w dniu 22.09.2016r. podczas gdy strona została pozbawiona możliwości udziału w tych czynnościach, a następnie pozbawiona została możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu, co w konsekwencji skutkuje błędnie ustalonym stanem faktycznym; - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnieniu podstaw zastosowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym art. 35 ust 5 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, jak również przyjęcia, iż tytuł wykonawczy z dnia 28.09.2016r. spełnia wymogi decyzji o nakazie i w tym zakresie powoduje skutki określone wart. 48 § 1 oraz 49b Prawa budowlanego; - art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, pomimo niedostatecznie ustalonego przez organ stanu rzeczy. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez organ, że budynek usytuowany na działkach nr ewid. "[...]" jest tymczasowym obiektem, budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w zgłoszeniu z dnia 14.04.2014., ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, podczas gdy prawidłowe ustalenie przez organ stanu faktycznego, wskazywałoby, że ww. budynek to obiekt o którym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego, tj. tymczasowy obiekt budowlany stanowiący wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowany na terenach przeznaczonych na ten cel. W uzasadnieniu skargi omówiono postawione zarzuty, ze zwróceniem uwagi na to, że Spółka, choć dokonała zgłoszenia, to nie musiała tego czynić, gdyż jest to wyłącznie eksponat wystawowy, co potwierdza decyzja o warunkach zabudowy na posadowienie domu modelowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i podkreślając, że dla sprawy bez znaczenia jest, czy istniejący obiekt budowlany wykonano zgodnie ze zgłoszeniem, czy jest to obiekt modelowy. Istotne znaczenie ma jedynie fakt, że wystawiony został tytuł wykonawczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2016 r. Dz.U. poz. 718) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie należy omówić kilka aspektów z nią związanych, lecz nawet bez łącznego ich zestawienia, w ocenie Sądu należy wyprowadzić wniosek, że w tym przypadku nie mógł być skutecznie zastosowany przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego uzasadniający odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na prawidłową wykładnię przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Stwierdzenie "orzeczono nakaz rozbiórki" jest bardzo jednoznaczne w swej treści i w ocenie Sądu orzekającego w sprawie wyklucza możliwość skutecznego powoływania się na przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego w sytuacjach gdy takiej decyzji rozbiórkowej nie wydano. Innymi słowy nie można odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, gdy obowiązek rozbiórki miałby wynikać z mocy samego prawa, na co powołują się organy. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady określonej w ust. 4 art. 35 Prawa budowlanego i nie może być jako wyjątek interpretowany rozszerzająco. Za autorem komentarza do art. 35 Prawa budowlanego, (A. Kosicki, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany/ red. A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski, znajduje się systemie Lex) powtórzyć należy, że w myśl ustalonego orzecznictwa sądowoadminisrtacyjnego tworzenie przez prawodawcę nakazów lub zakazów nie może odbywać się przez wykładnię przepisu, lecz jedynie poprzez jasne i dokonywane wprost ustalenie ich w danej normie prawnej. Powyższe oznacza, że omawiany przepis nie zawiera uregulowania wskazującego możliwość zastosowania określonej w nim sankcji, w sytuacji gdy obowiązek rozbiórki istniejącego na terenie objętym projektem zagospodarowania działki obiektu, wynika bezpośrednio z norm prawa. Zbieżny z zaprezentowanym stanowiskiem pogląd przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 5 września 2006 r. w sprawie II SA/Kr 539/03 (wyrok dostępny w CBOSA). Zwrócić należy uwagę także i na to, że inna interpretacja art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego mogłaby stanąć w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji, w myśl której niedopuszczalne jest nakładanie obowiązków bez wyraźnej podstawy ustawowej. Okoliczność dotycząca interpretacji przywołanego przepisu prawa budowlanego co do zasady byłaby wystarczająca do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak tak jak wskazano wcześniej zwrócić należy uwagę jeszcze na inne aspekty tej sprawy. Kolejną kwestią jest to, że organy administracji w sposób dostateczny nie wyjaśniły tego z jakim obiektem budowlanym mamy do czynienia w sprawie. Faktem niezaprzeczalnym pozostaje to, że praktycznie przez całe postępowanie administracyjne w sposób wyraźny nie był podważany pogląd, iż na działkach geodezyjnych "[...]", obręb A znajduje się tymczasowy obiekt budowlany usytuowany tam na podstawie zgłoszenia na okres 180 dni. W skardze zanegowano, jednak to stwierdzenie, wskazując, że na przedmiotowych działkach znajduje się rzeczywiście tymczasowy obiekt budowlany, ale stanowiący wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych. Obiekt powyższy ma być usytuowany na terenach przeznaczonych na ten cel, czego dowodem ma być decyzja o warunkach zabudowy na posadowienie domu modelowego. Za skarżącym powtórzyć należy, że budowa obiektu wyszczególnionego w art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo budowlane, tj. obiektów stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Powyższa okoliczność przekonuje o słuszności pierwotnego stwierdzenia, że dla skutecznego i prawidłowego zastosowania art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest wcześniejsze wydanie nakazu rozbiórki i to prawomocnego. Przecież, gdyby potwierdziły się okoliczności podnoszone przez skarżącego, co do wystawowego charakteru obiektu budowlanego, to dotychczasowe rozważania organu pozbawione byłyby większego znaczenia. Obecnie należy zwrócić uwagę na to, że w świetle jednolitego w swej treści orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., w sprawie II OSK 761/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2006 r., w sprawie II SA/Po 85/06 – orzeczenia dostępne w CBOSA), wynika, że jednoznaczne brzmienie art. 35 ust. 5 prawa budowlanego, ograniczającego prawa podmiotowe w zakresie zagospodarowania nieruchomości, wyklucza możliwość jego "odpowiedniego" stosowania w przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania obiektu budowlanego lub robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też, jeżeli niedopuszczalnym z prawnego punktu widzenia jest zastosowanie art. 35 ust. 5 prawa budowlanego do robót objętych zgłoszeniem, to z logicznego punktu widzenia nie może być inaczej w sytuacji odwrotnej. To znaczy usytuowanie obiektu budowlanego na podstawie dokonanego zgłoszenia nie może skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o treść art. 35 ust. 5 prawa budowlanego. Rozbieżności w sądownictwie administracyjnym nie ma również co do tego, że warunkiem, od którego uzależniona jest skuteczna odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, pozostaje to, aby decyzja o nakazie rozbiórki posiadała przymiot ostateczności. Powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie może być przekonanie organu, że na działce objętej wnioskiem, o udzielenie pozwolenia na budowę, jest posadowiony nielegalnie wybudowany obiekt budowlany, okoliczność ta musi wynikać z ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2015 r., w sprawie II OSK 2838/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2016 r., w sprawie II SA/Kr 756/16 – orzeczenia dostępne w CBOSA ). Raz jeszcze podkreślić należy, że w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, do skutecznej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, niezbędna jest decyzja rozbiórkowa posiadająca walor ostateczności. Decyzja ta nie może być zastąpiona tytułem wykonawczym dotyczącym zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, upomnieniem czy postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Gdyby jednak zgodnie ze stanowiskiem organów, ale w sposób zupełnie teoretyczny uznać, że równoznaczne w swych skutkach z orzeczonym nakazem rozbiórki jest wystawienie tytułu wykonawczego dotyczącego zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, to przypomnieć należy, że tytuł ten wystawiony został w dniu 28 września 2016 r., podobnie jak postanowienie o nałożeniu grzywny. Powyższe natomiast oznacza, że w dniu wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, tj. 3 października 2016 r., można było te akty zaskarżyć poprzez wniesienie zażalenia lub zgłoszenie zarzutów. Natomiast z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, wynika że postępowania te nie zakończyły się przed samorządowym kolegium odwoławczym do czasu wydania decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy również, że zasadne były zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak wynikały one z błędnego zastosowania prawa materialnego i późniejszej próby jego interpretacji. Na zakończenie zauważyć należy, że organy powoływały się na przeprowadzone we wrześniu 2016 r. oględziny, a skarżący czynił zarzut dotyczący pozbawienia możliwości udziału w nich. Natomiast w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu odzwierciedlającego ich przebieg. Jedynie z odpowiedzi na skargę wyprowadzić można wniosek, że oględziny te zostały przeprowadzone, ale w ramach innego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.