II SA/Ol 128/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta E. (organ I instancji) decyzją z dnia 11 września 2017 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7- stanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej, przy ul. [...] w E. Organ I instancji podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem zarządcy drogi wskazana przez inwestora lokalizacja myjni samochodowej spowoduje zakłócenie ruchu drogowego w obrębie drogi położonej na działce nr [...] i nr [...], obsługującej jako droga dojazdowa istniejące tereny zabudowane, jak również zabudowę planowaną w bezpośrednim sąsiedztwie. Inwestor, zgodnie z wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji, nie zabezpiecza miejsc postojowych użytkownikom planowanej funkcji myjni samochodowej w obrębie własnej nieruchomości. Wskazano, że proponowane korzystanie z miejsc postojowych w obrębie drogi bądź na terenach prywatnych stanowiących własność innych właścicieli nie znajduje akceptacji organu. Charakter myjni generuje bowiem znaczny ruch samochodowy i potrzebę parkowania. Ulica [...] jest drogą dojazdową do pobliskich działek, m.in. do zabudowy mieszkalnej i wielorodzinnej, dlatego użytkownikom tej drogi należy zapewnić płynne i bezpieczne skomunikowanie z drogą publiczną. Obszar wnioskowanej lokalizacji nie zapewnia bezpieczeństwa komunikacyjnego bez wpływu na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu.. Odwołanie od ww. decyzji wniósł W. G. Odwołujący wskazał na naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak podania uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono ponadto, że nie wskazano na żadną normę prawa materialnego, która określałaby np. minimalną ilość miejsc postojowych koniecznych do zaprojektowania przy budowie myjni samochodowej. Taka sytuacja sprawia, że strona w zasadzie nie wie z czym ma polemizować. Z decyzji wynika bowiem tylko tyle, że realizacja inwestycji może skutkować wzmożonym ruchem samochodów oraz tym, że kierowcy, w oczekiwaniu na możliwość umycia pojazdu, będą zatrzymywali swoje pojazdy na drodze publicznej. W związku z tym, z uwagi na to, że zarządca drogi powinien nie dopuszczać do pogorszenia się warunków bezpieczeństwa na drogach publicznych, wydano stronie decyzję odmowną. Taki tok rozumowania prowadzi w ocenie odwołującego się do całkowitej dowolności decyzji administracyjnych. Nie przedstawiono bowiem żadnych norm, czy nawet kryteriów, w oparciu o które zarządca drogi zdecydował o braku uzgodnienia wniosku strony. Odwołujący wskazał, że myjnie samochodowe są tak powszechnie dostępne, że trudno zakładać, że ktokolwiek chciałby zachowywać się w sposób niekomfortowy dla siebie i innych uczestników ruchu, tj. zatrzymywać pojazd na drodze publicznej w oczekiwaniu na swoją kolejkę. Jeśliby nawet się tak ktoś zachowywał to musiałby się liczyć z mandatami za wykroczenia drogowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie zarządca drogi kolejno pismami z dnia 2 sierpnia 2017 r., 31 sierpnia 2017 r. oraz z dnia 11 września 2017 r. zajął negatywne stanowisko w sprawie wnioskowanego przedsięwzięcia. Powołano się na zakłócenia ruchu drogowego w obrębie drogi, niezabezpieczenia miejsc postojowych użytkownikom myjni w obrębie własnej nieruchomości. Proponowana przez inwestora możliwość korzystania z miejsc postojowych w obrębie drogi lub na terenach prywatnych właścicieli innych nieruchomości również nie uzyskała akceptacji organu. Organ wskazał, że ulica [...] jest drogą dojazdową do pobliskich działek, w tym do zabudowy mieszkalnej i wielorodzinnej i należy zapewnić w tym miejscu płynne i bezpieczne skomunikowanie z drogą publiczną, natomiast myjnia samochodowa jest usługą generującą znaczny ruch samochodowy i potrzebę parkowania. Planowana lokalizacja inwestycji pogorszy warunki bezpieczeństwa ruchu, z uwagi na to, że obszar wnioskowanej myjni nie posiada zorganizowanego układu komunikacyjnego, który w bezpieczny sposób może obsłużyć dodatkową inwestycję bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu. W ocenie Kolegium lokalizacja planowanej myjni samochodowej będzie powodować wzmożony ruch samochodów w obrębie zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, a to z kolei wpłynie na pogorszenie warunków komunikacyjnych i bezpieczeństwa ruchu. Nie sposób nie zgodzić się także z argumentem organu, że kierowcy oczekujący na poszczególne stanowisko myjni będą zmuszeni korzystać z miejsc postojowych. Z wniosku inwestora wynika natomiast, że miejsca parkingowe w obrębie inwestycji nie są przewidziane. Kolegium nie podzieliło stanowiska wnioskodawcy o możliwości parkowania pojazdów wzdłuż ulicy [...] działka nr [...] - droga, ponieważ jest to droga dojazdowa do pobliskich działek i postój aut może utrudniać ruch i powodować jego blokadę. Ponadto w ocenie Kolegium niezrozumiałe jest wskazanie przez wnioskodawcę, jako miejsc postojowych, parkingu przy planowanym markecie "[...]". Jak powszechnie bowiem wiadomo parkingi sklepowe przeznaczone są przede wszystkich dla klientów sklepu, ponadto stanowią przedmiot odrębnej własności. Z uwagi na to, że planowana inwestycja nie uzyskała pozytywnego uzgodnienia zarządcy drogi, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej budowy 7- stanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej. Skargę na ww. decyzję wywiódł W. G., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący co do zasady powielił argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1177 j.t. ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2017 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 11 września 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7- stanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej, przy ul. [...] w E. Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 j.t.), u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu prawnego osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowe uzgodnienie jest kwestią sporną w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zasadnie wskazały organy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, t. j.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta. W niniejszej sprawie zaś zarządcą dróg jest Prezydent Miasta E. Zgodzić się zatem należy, że z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji i organem uprawnionym do uzgodnienia warunków komunikacyjnych jest ten sam organ, tj. Prezydent Miasta E., to ustalenia dokonane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p nie są określane odrębnym postanowieniem, lecz stanowią integralną część decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy zarządca drogi kolejno pismami z dnia 2 sierpnia 2017 r., 31 sierpnia 2017 r. oraz z dnia 11 września 2017 r. zajął negatywne stanowisko w sprawie wnioskowanego przedsięwzięcia. Powołano się na zakłócenia ruchu drogowego w obrębie drogi, niezabezpieczenia miejsc postojowych użytkownikom myjni w obrębie własnej nieruchomości. Proponowana przez inwestora możliwość korzystania z miejsc postojowych w obrębie drogi lub na terenach prywatnych właścicieli innych nieruchomości, również nie uzyskała akceptacji. Organ wskazał, że ulica [...] jest drogą dojazdową do pobliskich działek, w tym do zabudowy mieszkalnej i wielorodzinnej i należy zapewnić w tym miejscu płynne i bezpieczne skomunikowanie z drogą publiczną, natomiast myjnia samochodowa jest usługą generującą znaczny ruch samochodowy i potrzebę parkowania. Planowana lokalizacja inwestycji pogorszy warunki bezpieczeństwa ruchu, z uwagi na to, że obszar wnioskowanej myjni nie posiada zorganizowanego układu komunikacyjnego, który w bezpieczny sposób może obsłużyć dodatkową inwestycję bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje pozytywnych przesłanek uzgodnienia inwestycji przez zarządcę. Jak słusznie jednak dostrzegł organ odwoławczy jednym z zadań zarządcy dróg jest ochrona drogi. Stosownie zaś do art. 4 ust. 21 ustawy o drogach publicznych ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zwrócić należy przy tym uwagę, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym ma charakter nadrzędny (vide: wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r., sygn. OSK 986/04). Ponadto zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę (por. również wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06 lub wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2009 r., IV SA/Po 222/09). Z wniosku inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że dojazd do planowanej inwestycji polegającej na budowie myjni samoobsługowej będzie bezpośrednio z ulicy [...], dz. Nr [...] (wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, akta adm., k. – 5). Niewątpliwie ulica [...] jest drogą dojazdową do pobliskich działek, m.in. do zabudowy mieszkalnej i wielorodzinnej. Tym samym użytkownicy tej drogi powinni mieć zapewniony płynny i bezpieczny dojazd do swoich posiadłości. Z uzupełnionego zaś przez inwestora wniosku wynika, że na terenie inwestycyjnym nie przewiduje się wyznaczenia miejsc parkingowych. Osoby oczekujące na skorzystanie z myjni będą mogły zatrzymać się przed wjazdem na wybrane stanowisko lub wzdłuż ul. [...], dz. Nr [...], która jest drogą dojazdową do pobliskich działek. W ocenie inwestora zajęcie tej drogi nie będzie uciążliwe dla inwestora. Wskazano przy tym, że na działce nr [...] planuje się budowę marketu "[...]", a osoby oczekujące będą miały możliwość skorzystania również z jego parkingu (pismo inwestora z dnia 11 lipca 2017 r., akta adm., k. – 8). Ze wskazanego pisma wynika jednoznacznie, że inwestor nie zabezpiecza użytkownikom planowanej myjni samochodowej miejsc postojowych na terenie własnej nieruchomości. Proponuje jedynie korzystanie z miejsc postojowych w obrębie drogi bądź na terenach prywatnych stanowiących własność innych właścicieli. W ocenie Sądu istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że wskazana przez inwestora lokalizacja myjni samochodowej spowoduje zakłócenie ruchu drogowego w obrębie drogi położonej na działce nr [...] i nr [...], obsługującej jako droga dojazdowa istniejące tereny zabudowane, jak również zabudowę planowaną w bezpośrednim sąsiedztwie. Zwrócić należy uwagę na to, że wspomniana droga dojazdowa jest wąska (ok. 4 m szerokości). Przy drodze tej nie ma chodników. Biorąc to pod uwagę oraz fakt braku miejsc postojowych przy planowanej inwestycji, stwierdzić należy istnienie wysokiego ryzyka zatrzymywania się pojazdów oczekujących na skorzystanie z myjni samochodowej na tej drodze. Ryzyko zaistnienia takiej sytuacji z pewnością zwiększałoby się w pewnych okresach, takich jak np. okresy świąteczne. To z kolei z pewnością realnie utrudniłoby przejazd ulicą [...], a zwłaszcza mogłoby stanowić utrudnienia dla pobliskich mieszkańców wyjeżdzających z własnych posesji, bądź do nich dojeżdżających. Argumentacja zaś odwołująca się do rozsądku kierowców, którzy w okresie wzmożonego ruchu korzystali by z innych myjni samochodowych, jest czysto hipotetyczna. Podobnie wskazywanie na zagrożenie nałożeniem mandatów w przypadku popełnienia wykroczeń w ruchu drogowym przez przyszłych użytkowników myjni, jest również argumentem hipotetycznym i przede wszystkim nieweryfikowalnym. W ocenie Sądu parametry techniczne spornej drogi, a przede wszystkim jej wąskie wymiary, w zestawieniu z funkcjonowaniem myjni, dla której nie zabezpieczono miejsc parkingowych, może znacząco wpłynąć na płynność ruchu, a co za tym idzie bezpieczeństwo poruszania się po tej drodze. Stwierdzić należy zatem, że planowana inwestycja nie daje gwarancji bezpieczeństwa komunikacyjnego i z pewnością może wpływać na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu. Dodać należy również, że inwestor projektując wielostanowiskową myjnię samochodową powinien przewidzieć pewien obszar na strefę parkingową. Wskazywanie zaś na miejsca parkingowe sklepu, który ma być zlokalizowany po drugiej stronie ulicy, z pewnością nie załatwia tej kwestii. Oczywiście zgodzić się należy ze skarżącym, że żaden przepis nie przewiduje liczby miejsc parkingowych dla myjni samochodowej. Sąd tego w żadnym razie nie kwestionuje. Natomiast istotne jest takie zaprojektowanie inwestycji, żeby nie było ryzyka zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W niniejszej sprawie zaś, ze wspomnianych względów, tak nie jest. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.