II SA/Ol 1281/12

Dnia 19 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 roku sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata P. J. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej E. P. z urzędu. Decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r., działający z upoważnienia Burmistrza D. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., odmówił E.P. przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego na utrzymanie. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a na jej dochód składa się zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł i zasiłek celowy na żywność w kwocie 80 zł w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Spełnione więc zostały kryteria, określone w art. 7 pkt 4 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. bezrobocie wnioskodawczyni i kryterium dochodowe do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej, wynoszące 477 zł. Organ odmówił jednak przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego na utrzymanie z uwagi na ograniczone środki na realizację zadań własnych, w tym wypłatę zasiłków celowych. Wyjaśnił, że na wypłaty tych świadczeń w 2012 r. dysponował kwotą około 13.000 zł miesięcznie, natomiast uprawnionych do korzystania z tej formy pomocy rodzin i osób było ponad 150, zatem przeciętnie zasiłek wynosił około 86,67 zł. Organ dodał, że wnioskodawczyni była objęta pomocą, gdyż korzystała z zasiłku okresowego na utrzymanie i zasiłków na żywność. Ponadto, przyznano jej zasiłki celowe bezzwrotne na opłacenie rachunku za gaz (ostatni w maju 2012 r.). Udzielanie natomiast pomocy finansowej w celu zabezpieczenia wszystkich zgłoszonych potrzeb strony przekracza możliwości finansowe ośrodka. W złożonym odwołaniu E.P podała, że cierpi na chorobę nowotworową lecz nie otrzymała żądanej pomocy. Podniosła, że musiała długo oczekiwać na przyznanie zasiłku na opłacenie niezbędnych lekarstw. Zarzuciła ponadto pracownikom organu pierwszej instancji brak kompetencji. Stwierdziła, że pozostawiono ją bez środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 12 lipca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, które może być przyznane lecz nie musi. Przy wydawaniu decyzji w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, organ winien bowiem zwrócić uwagę przede wszystkim na celowość wnioskowanej przez stronę pomocy, własne możliwości finansowe, a przede wszystkim zobowiązany jest do dokładnego rozpatrzenia indywidualnej sytuacji wnioskodawcy, mając na uwadze art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz przepisy ustawy o pomocy społecznej. Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji dopełnił powyższych obowiązków, gdyż ustalił dokładnie sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i zdrowotną odwołującej się, a następnie ocenił ją pod kątem ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego na utrzymanie. Pomimo spełnienia ustawowego kryterium dochodowego, organ pierwszej instancji odmówił przyznania odwołującej się żądanej pomocy, powołując się przede wszystkim na ograniczone własne środki finansowe przeznaczone na pomoc w formie zasiłków celowych. Organ ten wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji, jakimi środkami miesięcznie na wypłatę zasiłków celowych bezzwrotnych dysponował w 2012 r., podał liczbę osób ubiegających się i uprawnionych do przyznania pomocy oraz średnią kwotę zasiłku. W ocenie Kolegium, odwołującej się wyczerpująco wyjaśniono przyczyny odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy. Organ pierwszej instancji wskazał, że przy podejmowaniu decyzji odmawiającej przyznania pomocy wziął pod uwagę sytuację życiową wnioskującej, swoje możliwości finansowe, liczbę osób występujących o taką pomoc, a także fakt, że w miarę swych możliwości finansowych od dłuższego czasu udziela stronie wsparcia. Jak bowiem wynikało z akt sprawy, odwołująca się korzysta od 1 kwietnia 2012 r. z pomocy w formie zasiłku okresowego na utrzymanie w wysokości 238,50 zł miesięcznie. Otrzymuje również pomoc w formie zasiłku celowego na dożywianie w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 80 zł miesięcznie. W ocenie organu odwoławczego, fakt, że odwołująca się już od dłuższego czasu objęta była pomocą MOPS oznacza, że ośrodek ten wspierał ją w miarę swych możliwości w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji materialnej. Kolegium wyjaśniło przy tym, że pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu ich trudności, a nie w pełni zaspokajać wszystkie potrzeby i spełniać wszelkie oczekiwania podopiecznych. Podkreśliło też, że w kontekście coraz większej liczby osób występujących o pomoc, organ pomocy społecznej nie jest w stanie udzielić pomocy na każdą zgłaszaną potrzebę, a przy jej udzieleniu lub odmowie może ocenić, które potrzeby są najpilniejsze. Zaznaczyło też, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować ustawowe cele, co wymaga realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga zaś określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone i w jaki sposób. Organ musi dokonywać rozdziału środków, tak aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W złożonej skardze E.P. stwierdziła, że sporny zasiłek został przywłaszczony lub nie został wypłacony przez organ pierwszej instancji, wobec czego zażądała zwrotu tego świadczenia. Podała, że pozostaje pod opieką poradni onkologicznej od "[...]", a w "[...]" poddała się operacji usunięcia nowotworu. Podniosła, że dojeżdżała do T., gdzie zamierzała zamieszkać i podjąć pracę lecz z uwagi na chorobę jej plany uległy zmianie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (zob. I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC, 2009). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Podkreślenia wymaga, że przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia wnioskodawcom środków na utrzymanie. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji) i nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. W niniejszej sprawie organy administracji ustaliły, że skarżąca jest osobą bezrobotną, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej źródłem utrzymania jest zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł miesięcznie i zasiłek celowy na dożywianie w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 80 zł miesięcznie. Bezsporne jest zatem, że skarżąca spełnia kryteria do przyznania jej pomocy w formie zasiłku celowego. Jak już wyżej wyjaśniono, nie oznacza to obowiązku automatycznego przyznania zasiłku celowego na żądany cel. Skarżąca, domagając się zasiłku celowego na utrzymanie, podnosiła, że cierpi na chorobę nowotworową. Okoliczność ta była wzięta pod uwagę przez organy orzekające w sprawie, lecz nie przesądziła o przyznaniu żądanego świadczenia, co jednak nie stanowi o wadliwości decyzji. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie wykazała, aby choroba spowodowała istotny wzrost jej potrzeb. Z treści pism skarżącej wynika, że wnioskując o przyznanie zasiłku celowego "na utrzymanie", potrzebowała ona tych środków finansowych nie tylko na wykupienie leków, ale też na opłacenie rachunków. Podkreślić przy tym należy, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r. przyznał skarżącej zasiłek niepieniężny na kupno leków w czerwcu 2012 r., w żądanej przez nią wysokości. Powyższe również zostało uwzględnione w rozpoznawanej sprawie. Wskazano bowiem, że skarżącej przyznano zasiłki celowe w formie zakupu lekarstw niezbędnych w jej stanie zdrowia, a także na opłacenie rachunków za gaz i zasiłki celowe. Organy wzięły też pod uwagę konieczność zaspokojenia potrzeb wszystkich podopiecznych, w ramach posiadanych ograniczonych środków finansowych. W tym zakresie Kierownik MOPS podał, jaką kwotę miesięcznie mógł rozdysponować i ile podopiecznych wnioskowało miesięcznie o udzielenie pomocy społecznej, a także jaka była przeciętna wysokość zasiłku celowego. Te okoliczności są istotne przy ocenie prawidłowości zaskarżonych decyzji. Nie bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, że środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby przez cały rok i uwzględniać uzasadnione potrzeby wszystkich podopiecznych. Wobec tego, przy ograniczonych możliwościach MOPS w D., uwzględnienie wniosku skarżącej, wspomaganej już przez ten ośrodek pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego i zasiłków celowych na dożywianie, opłacenie rachunków za gaz i zakup leków, pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącej zasiłku celowego, organy postąpiły w sposób dowolny. Niemożność uwzględnienia wniosku podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi, jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. piśmie z dnia 28 czerwca 2012 r., skarżąca oświadczyła, że podjęła pracę w jednej z nadmorskich miejscowości. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 19 marca 2012 r. skarżąca potwierdziła zaś, że potrafi samodzielnie zarobić pieniądze. Pozostaje też dodać, iż pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącej i odmówiły przyznania pomocy na wskazany cel, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić. O zwrocie kosztów pełnomocnikowi z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).