II SA/Ol 1285/12

Dnia 6 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi A. H. i K. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał A. i K.H. rozbiórkę rozbudowanej części budynku garażowego, położonego na działce nr "[...]" w miejscowości G., gmina O. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że A. i K. H. w 2009 roku na przedmiotowej działce rozpoczęli budowę budynku gospodarczego, przy czym nie zostało wydane na ich rzecz pozwolenie na rozbudowę budynku garażowego, a jedynie w dniu 24 lipca 2009 r. przyjęto zgłoszenie K. H. dotyczące zamiaru budowy budynku gospodarczego i szamba, które z uwagi na brak formalnego sprzeciwu wniesionego w drodze decyzji należy uznać za skuteczne. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2012 r. stwierdzono, że w odległości 0,95m od budynku garażowego położonego na przedmiotowej działce znajduje się murowany budynek o wymiarach ścian zewnętrznych 2,35x7,75m, nad budynkiem wykonano dach o konstrukcji drewnianej i pokryciu z blachy trapezowej. Konstrukcję nośną dachu stanowią krokwie drewniane oparte z jednej strony na murłacie drewnianej zakotwionej w zewnętrznej ścianie budynku, z drugiej zaś na belce drewnianej konstrukcyjnie połączonej ze ścianą budynku garażowego. Stwierdzono również, iż budowa nie została zakończona, a charakterystyczne parametry budynku gospodarczego określone w zgłoszeniu znacznie różnią się od parametrów budynku faktycznie wybudowanego. Nie można zatem uznać, że budynek wybudowano zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, bez naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Jednocześnie z uwagi na trwałe połączenie wybudowanego budynku z istniejącym wykonane roboty organ zakwalifikował jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tj. rozbudowa budynku, którą zgodnie z art. 28 powołanej ustawy można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. Wobec powyższego, w celu umożliwienia doprowadzenia rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, postanowieniem z dnia "[...]" nałożono na A. i K. H. obowiązek wstrzymania prowadzonych dalszych robót budowlanych przy realizacji wskazanej rozbudowy oraz przedłożenia w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia określonych w nim dokumentów. W dniu 28 czerwca 2012 r. pełnomocnik inwestorów poinformował organ, iż A. i K. H. postanowili dokonać rozbiórki obiektu i wnieśli o odstąpienie od prowadzenia postępowania legalizacyjnego, odstąpienie od wymierzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł oraz umorzenie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki jako bezprzedmiotowego. Jednakże w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 29 lipca 2012 r. inwestorzy nie wywiązali się z nałożonych postanowieniem obowiązków, jak również nie powiadomili o dokonaniu rozbiórki przedmiotowego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i K. H., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, iż obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki jest zawiadomienie pełnomocnika stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, którego to uprawnienia strona w niniejszym postępowaniu została pozbawiona. Tymczasem przedmiotowy obiekt jest już rozebrany (przed wydaniem decyzji), o czym pełnomocnik informował wcześniej organ i zapowiadał, że zawiadomi o tym organ przed wydaniem decyzji, do czego niezbędne jest dokonanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania w trybie art. 10 § 1 kpa. W przeciwnym wypadku wchodzi w grę wada kwalifikowana decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto nakaz rozbiórki obiektu, który faktycznie już nie istnieje, oznacza wydanie nakazu w warunkach art. 156 § 1 pkt 5 kpa, a zatem decyzja taka jest nieważna. Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie stwierdzając naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ pierwszej instancji, mając na uwadze argumenty podnoszone w złożonym odwołaniu, w dniu 24 sierpnia 2012 r. przeprowadzono wizję lokalną na przedmiotowej działce. Z protokołu kontroli wynika, że dokonano jedynie częściowej rozbiórki spornego obiektu, tj. rozebrano dach i ściany zewnętrzne rozbudowanej części budynku garażowego, zaś do rozbiórki pozostały fundamenty budynku, posadzka betonowa oraz komory wędzarnicze. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji wezwał PINB w O. o ponowne przeprowadzenie kontroli nieruchomości, którą to czynność dokonano w dniu 24 września 2012 r. i stwierdzono, iż stan obiektu jest taki sam jak w dniu 24 sierpnia 2012 r., tj. nadal nie dokonano całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku garażowego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz procedurę wynikającą z art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał, iż słusznie nakazano rozbiórkę rozbudowanej części budynku garażowego, bowiem inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r., ani też nie dokonali zamierzonej rozbiórki obiektu. Jednocześnie podkreślono, iż wizja lokalna w dniu 28 lutego 2012 r., na podstawie której wstrzymano roboty budowlane przy realizacji rozbudowy spornego budynku i nałożono obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji, została przeprowadzona przy udziale odwołujących, którzy bez zastrzeżeń podpisali sporządzony protokół. Od tamtego momentu organ nie przeprowadzał dodatkowych czynności dowodowych, mających wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Nie było zatem podstaw do zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 kpa. Zaznaczono przy tym, iż przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do argumentu, iż przedmiotowy obiekt został już rozebrany, wskazano, że stosownie do art. 132 § 1 i 2 kpa organ pierwszej instancji jest obowiązany rozważyć wnikliwie odwołanie i jeśli uzna, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie, uchylić lub zmienić swoją decyzję odpowiednio do odwołania. Mając na uwadze powyższą regulację, organ pierwszej instancji w dniu 24 sierpnia 2012 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości, w wyniku której ustalił, wbrew twierdzeniom odwołujących, że obiekt został tylko częściowo rozebrany. W związku z tym, nie było podstaw do uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 132 kpa. Fakt, iż rozbiórka przedmiotowego obiektu nie została zakończona powoduje, iż nie może mieć zastosowania przepis art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli A. i K. H., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podnieśli, iż organ nie ustalił należycie, czy przedmiotem niniejszej sprawy jest rozbudowa garażu, czy też budowa obiektu gospodarczego (wędzarni), która to inwestycja powstała w oparciu o przyjęte przez Starostę O. zgłoszenie, uznane przez organ za skuteczne. Ponadto w trakcie wizji lokalnej ustalono, że obiekt gospodarczy jest oddalony od budynku garażowego, jednakże w wydanych decyzjach organy nie odniosły się wcale do tej okoliczności. Nie rozważono zatem, czy w sprawie może chodzić raczej o odstępstwa od zgłoszenia i nie zastosowano trybu do tego rodzaju uchybień, tylko arbitralnie przyjęto, że chodzi o rozbudowę budynku garażowego, nie wyjaśniając szerzej przyjętego stanowiska. Tymczasem przedmiotowy budynek w ogóle nie został zmieniony, a nawet nie zostały tknięte żadne jego parametry. Jednocześnie organy nie wyjaśniły na czym polega trwałe połączenie zbudowanego obiektu (wędzarni) z istniejącym garażem. Niedopuszczalne jest także gromadzenie dowodów przez organ pierwszej instancji już po wydaniu przez niego decyzji i to bez udziału strony, a powoływanie się przez organ na art. 132 kpa jest nietrafne, bowiem tryb ten nie zezwala na prowadzenie postępowania dowodowego. W ocenie skarżących obiekt został rozebrany, zaś obowiązkiem organu było poczynienie tych ustaleń z udziałem pełnomocnika strony, po wcześniejszym jego zawiadomieniu. W przeciwnym razie wskazane okoliczności faktyczne nie mogą być uznane za udowodnione. Ponadto organy niewłaściwie zastosowały przepis art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, gdyż rozbudowa budynku garażowego miałaby miejsce wyłącznie wówczas, gdyby w wyniku intencjonalnych działań inwestora rzeczywiście doszło do substancjalnej lub parametrycznej i istotnej zmiany tego budynku. Tymczasem w stosunku do przedmiotowego budynku garażowego nie zmieniła się kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość ani liczba kondygnacji. Zaznaczono przy tym, iż inwestor w ogóle nie zamierzał rozbudowywać garażu i nie poczynił żadnej rozbudowy budynku garażowego, a jedynie wybudował obok garażu obiekt gospodarczy zgodnie ze zgłoszeniem, co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na uznanie, iż nastąpiła rozbudowa garażu w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane tylko dlatego, że umocowano belkę na ścianie budynku garażowego, a na belce tej oparta jest z jednej strony krokiew wybudowanego zgodnie ze zgłoszeniem obiektu gospodarczego. Taka konstrukcja, choćby nawet wadliwa, nie oznacza, że zamierzano i doprowadzono do rozbudowy garażu, lecz świadczy o tym, że wykonano takie zamierzenie budowlane, jakie zostało zgłoszone, nawet jeśli uczyniono to z przekroczeniem planu projektowego. Wędzarnia jest oddalona od garażu i funkcjonalnie oba te obiekty nie mają żadnego związku, zatem nie można mówić o rozbudowie garażu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, iż argumentacja skarżących jest sprzeczna z ich wcześniejsza wolą rozebrania przedmiotowego obiektu, potwierdzoną materiałem dowodowym – pismo z dnia 28 czerwca 2012 r. oraz odwołanie z dnia 16 sierpnia 2012 r. Zatem w sytuacji, gdy skarżący dokonali już częściowej rozbiórki spornej rozbudowy budynku garażowego argumenty podnoszone w skardze nie mogą być uznane za zasadne. Obiekt będący przedmiotem postępowania praktycznie nie istnieje, a pozostałe fragmenty budynku (fundament, posadzka i piece wędzarnicze) nie spełniają obowiązujących przepisów technicznych. Podnoszone zarzuty mogłyby być przedmiotem badań w trybie odwoławczym, gdyby obiekt pozostał w nienaruszonej formie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, organ odwoławczy wyjaśnił, iż od dnia wizji lokalnej organ pierwszej instancji nie przeprowadzał dodatkowych czynności dowodowych, mających wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Natomiast chcąc ustosunkować się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, organ w dniu 24 sierpnia 2012 r. przeprowadził kontrolę na działce nr 237, stwierdzając protokolarnie, że skarżący dokonali jedynie częściowej rozbiórki spornego obiektu. Nie mając podstaw do zmiany swojej decyzji, organ przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, który również biorąc pod uwagę podniesione w odwołaniu argumenty, wezwał organ pierwszej instancji o ponowne przeprowadzenie kontroli nieruchomości, która potwierdziła stan obiektu jak na dzień 24 sierpnia 2012 r. Jednocześnie zgodnie z art. 10 kpa poinformowano pełnomocnika skarżących, jak i pozostałe strony postępowania, że mogą zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów. Jednakże pełnomocnik skarżących nie skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, iż kontrole przeprowadzone po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie miały wpływu na zawarte w niej orzeczenie, bowiem nakaz rozbiórki wynikał z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. niewykonania nałożonych postanowieniem obowiązków w wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 powołanej ustawy, który zawiera katalog rodzaju budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę a podlegających, w myśl art. 31 ust. 1, obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonywania, właściwemu organowi. W przypadku budowy lub wybudowania obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ orzeka o nakazie rozbiórki - art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Przy czym stosownie do ust. 2 art. 48 oraz ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wydaje postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Należy jednak wskazać, iż w innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział tryb określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W świetle przedstawionych wyżej przepisów Prawa budowlanego stwierdzić należy, iż organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest zobowiązany przede wszystkim ustalić, czy rzeczywiście doszło do samowoli budowlanej, a jeśli tak to jaki charakter mają wykonane roboty budowlane, bowiem od tych ustaleń uzależnione jest prawidłowe zastosowanie określonych przepisów ustawy. W niniejszej sprawie organy uznały, iż doszło do samowoli budowlanej, kwalifikując wykonane roboty budowlane jako rozbudowa części budynku garażowego. Jednakże w ocenie Sądu organ nie przeprowadził w tym zakresie właściwego postępowania wyjaśniającego, z którego jednoznacznie wynikałoby, jaki charakter mają wykonane roboty budowlane. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w dniu 24 lipca 2009r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynęło zgłoszenie K.H. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 23,2 m2 oraz szamba o pojemności 10m3. Wprawdzie K. H. został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia, czego nie dopełnił, lecz organ nie wniósł sprzeciwu. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Skoro zatem organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu, pomimo braku uzupełnienia wniosku, należy uznać, iż zgłoszenie zostało dokonane skutecznie, czego zresztą nie kwestionują organy orzekające w tej sprawie. W takiej sytuacji należało zatem w sposób jednoznaczny ustalić, czy wykonany obiekt jest budynkiem gospodarczym, objętym zgłoszeniem, czy też stanowi rozbudowę budynku garażowego. Jednakże ustalenia te muszą być dokonane zgodnie z procedurą określoną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie natomiast ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji różnią się od ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego. Należy bowiem wskazać, iż w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 28 lutego 2012r. z udziałem stron postępowania ustalono jedynie, iż przy budynku garażowym wybudowany został budynek gospodarczy, którego dach oparty jest o budynek garażowy. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż "konstrukcję nośną dachu stanowią krokwie drewniane oparte z jednej strony na murłacie drewnianej zakotwiczonej w zewnętrznej ścianie budynku z drugiej na belce drewnianej konstrukcyjne połączonej ze ścianą budynku garażowego". Nie wiadomo zatem na podstawie jakich dowodów ustalono taki sposób połączenia dachu z budynkiem garażowym. Ma to zaś o tyle istotne znaczenie, iż z uwagi na taką konstrukcję organ uznał, iż wybudowany budynek ma trwałe połączenie z budynkiem istniejącym, a w związku z tym zakwalifikował wykonane prace budowlane jako rozbudowa budynku garażowego. Organ zresztą bardzo lakonicznie wskazał, z jakich względów uznał, iż przedmiotowy obiekt stanowi rozbudowę budynku gospodarczego, nie dokonując w tym względzie szczegółowej analizy. Brak takiej analizy uniemożliwia zaś Sądowi ocenę, czy rzeczywiście wykonanie przedmiotowego obiektu nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym czy uzasadniona była decyzja o rozbiórce. Przy czym podnieść należy, iż nawet częściowe rozebranie obiektu przez skarżących nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Należy bowiem wskazać, iż w nakaz rozbiórki w oparciu o powołane przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego może dotyczyć nie tylko obiektu budowlanego, ale także jego części. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 wskazanej ustawy.