II SA/Ol 1285/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego (również jako: GITD), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej jako: u.t.d.), § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia(t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 305 ze zm.) oraz lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. S. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]", o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2000 zł, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu "[...]" w "[...]" przy "[...]" przeprowadzono kontrolę drogową autobusu marki "[...]" o numerze rejestracyjnym "[...]", którym kierował K. S. Kierujący wykonywał krajowy transport drogowy osób na regularnej linii "[...]". Przewóz osób na tej linii kierujący wykonywał w imieniu przedsiębiorcy B. S. na podstawie zezwolenia nr "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Podczas kontroli ustalono, że kontrolowany autobus nie posiada bocznej tablicy kierunkowej. Przebieg i ustalenia kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr "[...]" z dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 92a ust. 1 i 6, art. 93 u.t.d. oraz lp 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d., nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego, w szczególności przez bezpodstawne zaniechanie przesłuchania strony, kontrolujących i ponowne przesłuchanie kierowcy, a także naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. poprzez uznanie, że przeprowadzenie dowodów na okoliczności podnoszone przez skarżącego jest bezprzedmiotowe i zmierzałoby tylko do wydłużenia postępowania. Ponadto, odwołujący zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności przez przyjęcie, że autobus nie był wyposażony w boczną tablicę kierunkową na całej trasie. Strona podnosi również, że w sprawie w sposób bezzasadny odmówiono zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że w postępowaniu pominięto wnioski dowodowe strony o ponowne przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy K. S., kontrolujących T. M. i M. J. oraz strony – B. S., mimo, że dowody te zdaniem strony miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem pozwoliłyby wyjaśnić okoliczności związane z wypadnięciem tablicy kierunkowej oraz ustalić moment, w którym tablica kierunkowa przestała być widoczna, a także pozwoliłyby wyjaśnić jakie zasady związane z wyposażaniem i mocowaniem tablic kierunkowych obowiązują w przedsiębiorstwie skarżącego. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" GITD, przytaczając mające zastosowanie w sprawie przepisy u.t.d. podniósł, że decyzję organu I instancji należało uchylić, bowiem organ ten błędnie zakwalifikował wykonywanie przewozu autobusem niewyposażonym w tablicę kierunkową jako wykonywanie przewozu autobusem, który niespełna wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, tj. jako naruszenie określone w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 u.t.d. Podniesiono, że organ I instancji zajął stanowisko, że brak tablic kierunkowych należy zakwalifikować jako nie spełnienie wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Tymczasem nałożenie kary pieniężnej za naruszenie określone w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym tj. za wykonywanie przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów dotyczy tylko takich braków wyposażenia lub oznakowania autobusu, które związane są ściśle z przewożoną grupą osób. Przykładowo wskazany przepis mógłby zostać zastosowany w sytuacji, gdy przewoźnik wykonując przewóz regularny specjalny dzieci do szkoły (a więc określonej grupy pasażerów) nie oznaczyłby autobusu dodatkowymi tablicami, o których mowa w art. 2 pkt 41a ustawy Prawo o ruchu drogowym, informującymi o tym, że pojazd jest autobusem szkolnym. Literalne brzmienie przepisu zawartego w lp. 2.5.2 wyklucza natomiast możliwość jego zastosowania do takich braków wyposażenia autobusu, które są wymagane bez względu na to jaką grupę pasażerów dany przewoźnik przewozi. Niewątpliwie wymóg posiadania tablic kierunkowych nie jest wymogiem, który wiązałby się z kategorią przewożonych pasażerów, ale jest to ogólny wymóg odnoszący się do wszystkich autobusów, którymi wykonywany jest przewóz regularny, bez względu na to jaka grupa pasażerów jest nim przewożona. W związku z powyższym brak tablic kierunkowych, wbrew stanowisku organu I instancji, nie może być sankcjonowany na podstawie lp. 2.5.2 załącznika nr 3 u.t.d. jako brak w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Brak tablic kierunkowych może stanowić natomiast naruszenie warunków technicznych autobusów, co z kolei sankcjonowane jest na podstawie lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Skargę na decyzję GITD z dnia "[...]" wywiódł do tut. Sądu B. S. żądając stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi w całości powtórzył argumentację zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego. Decyzją tą uchylono decyzję organu I instancji, którą nałożono na skarżącego karę pieniężną, na podstawie lp 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż ustalono, że autobus strony skarżącej, którym w jej imieniu wykonywano krajowy transport drogowy osób na regularnej linii "[...]", nie był wyposażony w wymagane prawem tablice boczne kierunkowe. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również podjął wszelkie niezbędne kroki w celu pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Również przeprowadzona ocena materiału dowodowego jest pełna i całościowa, nie przekraczając granic swobody w świetle art. 80 k.p.a. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie stanu faktycznego i prawnego spełniają w stopniu wystarczającym wymogi prawidłowości, pozwalając Sądowi na dokonanie legalnościowej kontroli przesłanek prawnych i faktycznych, które znalazły się u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Tym samym zarzut naruszenia norm procesowych nie mógł zostać uwzględniony. W sprawie sporna jest ocena prawna zaistniałego zdarzenia i wywiedziony przez organ I instancji skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej z uwagi na naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób, polegające na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, które sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 2000 zł - lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie, a wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że brak tablicy kierunkowej stanowi naruszenie "wymaganych warunków technicznych", o których mowa w lp. 2.5.1 załącznika do ustawy, związanych bezpośrednio z rodzajem przewozu, tj. wykonywaniem przewozu regularnego. Zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d., w którym określone zostały zasady wykonywania krajowego transportu drogowego, do przewozu mogą być używane wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Natomiast w myśl ust. 2 pkt 1 lit. b art. 18b zabrania się podczas wykonywania przewozów regularnych używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Sankcję za naruszenie obowiązków nałożonych na podmioty wykonujące regularny przewóz osób przewiduje art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenie podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Pojęcie "warunków technicznych pojazdów" nie zostało przez prawodawcę zdefiniowane, jednakże warunki te zostały określone w przepisach art. 66 ust. 1 – 4a oraz art. 66a Prawa o ruchu drogowym, zawartych w dziale III Prawa o ruchu drogowym rozdziale 1 - "Warunki techniczne pojazdów", a także w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wydanego ma podstawie art. 66 ust. 5 tej ustawy. Przedmiotem regulacji przepisów rozdziału 1 Prawa o ruchu drogowym - "Warunki techniczne pojazdów" są tak różne zagadnienia, jak np. wyposażenie autobusu, samochodu ciężarowego i ciągnika samochodowego w homologowany ogranicznik prędkości (art. 66 ust. 1a), posiadanie przez pojazdy cech identyfikacyjnych w postaci numeru VIN albo numeru nadwozia, podwozia lub ramy (art. 66 ust. 3a), zakaz umieszczania wewnątrz i zewnątrz pojazdu wystających spiczastych albo ostrych części lub przedmiotów, które mogą spowodować uszkodzenie ciała osób jadących w pojeździe lub innych uczestników ruchu (art. 66 ust. 4 pkt 1), czy zakaz wyposażenia pojazdu w urządzenia informujące o działaniu sprzętu kontrolno-pomiarowego używanego przez organy kontroli ruchu drogowego lub działanie to zakłócające albo przewożenia w pojeździe takiego urządzenia w stanie wskazującym na gotowość jego użycia (art. 66 ust. 4 pkt 4). Przepisy art. 67 ust. 1 i 2 dotyczą możliwości odstępstw od warunków technicznych lub wprowadzenia dodatkowych warunków technicznych. Oznacza to, że całość regulacji, która wynika z art. 66 i art. 66a Prawa o ruchu drogowym, a także z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 66 ust. 5-9 oraz w art. 66a ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, dotyczy warunków technicznych pojazdów nie w rozumieniu pochodzącym z języka potocznego, lecz w ujęciu normatywnym, to jest z uwzględnieniem rozumienia "warunków technicznych pojazdów" jako autonomicznego pojęcia języka prawnego. Należy również wskazać, że ogólne rozumienie pojęcia warunków technicznych pojazdów można wywieść także z treści art. 66 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Według tego przepisu, pojazd uczestniczący w ruchu ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego: nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę (pkt 1); nie zakłócało spokoju publicznego przez powodowanie hałasu przekraczającego poziom określony w przepisach szczegółowych (pkt 2); nie powodowało wydzielania szkodliwych substancji w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych (pkt 3); nie powodowało niszczenia drogi (pkt 4); zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne posługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu (pkt 5); nie powodowało zakłóceń radioelektrycznych w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych (pkt 6). Już zatem z treści cytowanego przepisu można odczytać, że warunki techniczne pojazdów dotyczą nie tylko budowy pojazdów, ale także ich wyposażenia, a nawet utrzymania. Powyższe świadczy o szerszym normatywnym zakresie pojęcia "warunków technicznych pojazdów" niż wynikające z potocznego rozumienia tego pojęcia. Można zatem stwierdzić, że warunkami technicznymi pojazdów w rozumieniu przepisów rozdziału 1 w dziale III Prawa o ruchu drogowym są wszelkie warunki odnoszące się do budowy, wyposażenia i utrzymania pojazdów uregulowane w art. 66 i w art. 66a Prawa o ruchu drogowym, a także w przepisach rozporządzeń wykonawczych do ustawy wydanych na podstawie upoważnień ustawowych, zamieszczonych w art. 66 i w art. 66a Prawa o ruchu drogowym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 588/13). Takie rozumienie omawianego terminu potwierdza konstrukcja i treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951 z późn. zm.). Należy bowiem zauważyć, że w tytule działu III rozporządzenia zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" uregulowano: "Warunki ogólne" (rozdział 1), "Wyposażenie" (rozdział 2), "Światła" (rozdział 3), "Hamulce" (rozdział 4), warunki dodatkowe dla poszczególnych rodzajów pojazdów (rozdziały 5-13), w tym w rozdziale 5 "Warunki dodatkowe dla autobusu". Z systematyki tego rozporządzenia wynika więc, że zarówno wyposażenie pojazdów, jak i warunki dodatkowe, w tym warunki dodatkowe dla autobusu, są "warunkami technicznymi pojazdów". Dodać należy, że taka sama jest konstrukcja działu IV rozporządzenia "Warunki techniczne ciągnika rolniczego, leśnego i pojazdu wolnobieżnego oraz przyczepy przeznaczonej do łączenia z tymi pojazdami". W § 18 rozdziału 5 rozporządzenia określone zostały wymagania dotyczące warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać autobus, w tym dotyczące m.in. ilości drzwi, uchwyty, poręcze, wyjść awaryjnych, zasłony za miejscem kierowcy, urządzenia do oświetlania wnętrza, bagażnika, lusterka wewnętrznego, a także posiadania gaśnicy, apteczki, ogumionego koła zapasowego, tablic kierunkowych. Z tego wyliczenia wynika, że warunki dodatkowe, jakie musi spełniać autobus są różnorodne i niektóre dotyczą ściśle jego budowy, a inne obowiązku wyposażenia w niezbędne urządzenia i przedmioty. Całość tych warunków dodatkowych składa się jednak na warunki techniczne, jakim musi odpowiadać autobus. Wobec tego, nie ma żadnego prawnego uzasadnienia dla rozróżnienia "warunków technicznych" i "wyposażenia", gdyż prawodawca w jednej jednostce redakcyjnej (§ 18) rozdziału 5 "Warunki dodatkowe dla autobusu" umieścił wszystkie warunki techniczne, jakie musi spełniać autobus (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2132/09). W świetle powyższych rozważań za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy naruszenie wymogów przewidzianych w zakresie obowiązkowego wyposażenia autobusu zawartych w § 18 rozporządzenia (w tym brak bocznej tablicy kierunkowej) stanowi wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, to jest naruszenie określone w lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własny pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. (sygn. II GSK 2464/14) stanowiący, że "przepis zawarty w lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym mówi wyłącznie o wyposażeniu i oznakowaniu autobusu w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Nie budzi wątpliwości, że boczna tablica kierunkowa nie jest elementem wyposażenia należącym do tej kategorii, nie jest bowiem związana z przewozem określonej kategorii pasażerów". Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze okazały się bezpodstawne i dlatego też działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił