II SA/Ol 1290/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat E.T kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia 22 maja 2012 r. D. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na wykupienie w miesiącu czerwcu 2012 r. niezbędnych leków przepisanych przez lekarza rodzinnego i lekarzy specjalistów w kwocie wynikającej z załączonych recept. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", działający z upoważnienia Burmistrza - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznał D. P. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 150 zł oraz odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości 123,72 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że dokonano weryfikacji załączonych przez wnioskodawcę recept i wycena wszystkich leków łącznie wyniosła 273,72 zł. Zaznaczono przy tym, że przy zastosowaniu tańszych odpowiedników koszt zakupu wszystkich leków wyniósłby 212,57 zł, co dawałoby 61,15 zł oszczędności. Organ pierwszej instancji przyjął, zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, że wszystkie leki wynikające z załączonych recept są mu niezbędne. Przyznano też, że wydatek na leki, przy posiadanym przez beneficjenta dochodzie stanowi duże obciążenie. Organ I instancji zauważył przy tym, że wnioskodawca nie korzysta z sugestii stosowania tańszych zamienników, mając świadomość, iż jest osobą o niskich dochodach i nie jest w stanie regularnie kupować tak drogich leków. Strona oczekuje co miesiąc wsparcia finansowego na zakup leków, określając, iż nie stać jej na ich kupno. Jednak zgodnie z zaświadczeniem lekarza rodzinnego brak jest przeciwwskazań, aby wnioskodawca mógł korzystać z tańszych zamienników. Podkreślono, że beneficjent jest co miesiąc wspierany w formie zasiłków celowych na zakup leków w granicach od 150 do 200 zł. Wskazano, że wnioskodawca miesięcznie otrzymuje dodatkowe wsparcie w formie zasiłków celowych na zakup żywności, butli gazowych, okresowo odzieży i obuwia, co wraz z zasiłkiem stałym w wysokości 444 zł daje łączną kwotę około 800 zł. Przy racjonalnym dysponowaniu przyznanymi środkami winny one zabezpieczyć podstawowe potrzeby beneficjenta, zwłaszcza, iż D. P. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie ponosi żadnych opłat mieszkaniowych, gdyż lokal zajmuje bezumownie. Podkreślono, że w 2012 roku D. P. otrzymał już wsparcie na leki w kwotach: 200, 189,31, 170,30 zł, 169,85 zł i 150 zł. Zdaniem organu wnioskodawca jest objęty szczególną pieczą ośrodka i otrzymuje pomoc regularnie. Dalej wskazano, iż środki finansowe, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy na zadania własne winny zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i ewentualnymi brakami w budżecie. Już w chwili obecnej przewidywane są braki w zagwarantowanej w budżecie na ten cel kwocie, zatem ośrodek będzie musiał wydatki te zabezpieczyć ze środków własnych. Również w budżecie należy zabezpieczyć środki na przewidywane już braki w zagwarantowanej kwocie na dodatki mieszkaniowe. Z tego również względu, mimo oczekiwań wnioskodawcy, organ pomocy społecznej przyznał pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Zauważono, że przeciętna wysokość zasiłku celowego na zakup leków waha się od 50 do 200 zł. Tylko w szczególnie uzasadnionych i sporadycznych okolicznościach świadczenia na zakup leków przyznawane są w wyższej kwocie. Wnioskodawcy przyznano wsparcie na zakup leków w górnych granicach. W odwołaniu od tej decyzji D. P.z zwrócił się o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie 268 zł na lekarstwa lub przekazanie sprawy do ponownego wyjaśnienia. Wskazał, iż wszystkie wypisane przez lekarzy leki są niezbędną potrzebą bytową odwołującego się. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" r. znak "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w sprawie zostało spełnione podstawowe kryterium warunkujące przyznanie zasiłku celowego – tj. kryterium dochodowe. Jednak rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Oznacza to, że nawet jeśli niezbędna potrzeba bytowa wymagająca zaspokojenia występuje i znajdzie to potwierdzenie w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, to zasiłek celowy w formie pieniężnej może, ale nie musi być przyznany. Istotne jest w sprawie, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. (art. 3 ust. 4 ustawy). Kolegium wskazało, że organ I instancji wykazał w uzasadnieniu decyzji sytuację finansowa ośrodka i jego ograniczone możliwości. Podano, że odwołujący w pierwszym półroczu 2012r. otrzymał 17 zasiłków celowych. Zaznaczono, że organ I instancji, w miarę swoich możliwości, wspiera wnioskodawcę. Podkreślono, iż organ musi mieć na względzie nie tylko interes odwołującego, lecz także innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i ubiegających się o pomoc, a ponadto własne możliwości finansowe. Zdaniem Kolegium domaganie się przez wnioskodawcę zwiększenia środków finansowych było nieuzasadnione również z powodu braku w załączonej dokumentacji medycznej adnotacji o niezbędności leków, stwierdzenia przez lekarza możliwości stosowania tańszych zamienników leków oraz z uwagi na okoliczność zakupu przez wnioskodawcę leku lorafen w dniu 24 maja 2012r. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. P. żądając uznania jego potrzeby zakupu leków w całości i przyznanie kwoty 123,72 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy ustaloną wartością recept (273,72 zł) a przyznanym zasiłkiem (150 zł). Podniósł, że zakup leków jest dla niego niezbędną potrzebą bytową. Wskazał, iż choruje na choroby współistniejące od 15 lat i przebiegają one z różnym nasileniem. Podał, że nie neguje stosowania tańszych zamienników leków, ale lekarze kardiolodzy nie zgadzają się na częste zmiany leków, ponieważ organizm chorego przystosował się do przetwarzania i wchłaniania leków zawartych w przepisanych przez kardiologa medykamentach. Wskazał, że organ wie, iż skarżącemu skończyły się w 2010 r. oszczędności, co stanowi, że organ powinien pomagać znacznie więcej finansowo wnioskodawcy, aniżeli przed 2011 r. W ocenie skarżącego jest on dyskryminowany przez ośrodek pomocy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 lutego 2013r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w związku z naruszeniem art. 7 i 80 Kpa oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub celowości. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art.4 ustawy wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości ( subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku, gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC 2009 r.). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia mieszkania, opłacenia rachunków za energię elektryczną, gaz, c.o. lub refundacji kosztów zakupionych leków. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art.8 ust.1 pkt 1 ustawy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji) i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organy administracji ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności do 31.10.2012 r., a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 444 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Bezsporne w sprawie zatem jest, że skarżący spełnia kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to jednak obowiązku automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku w żądanej przez niego kwocie. Skarżący do wniosku o zasiłek dołączył recepty, na podstawie których chciałby kupić potrzebne mu leki. Koszt ich zakupu, zgodnie z ustaleniami pracownika socjalnego to kwota 273,72 zł, bez zastosowania tańszych zamienników. Organ ustalił, iż wszystkie leki są niezbędne skarżącemu. Jednak z uwagi na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi i fakt zgłaszania się o pomoc do ośrodka wielu osób potrzebujących, jak również korzystanie przez skarżącego z różnych form wsparcia finansowego z pomocy społecznej, przyznano częściowe wsparcie na zakup leków w wysokości 150 zł. Nie jest zatem słuszne twierdzenie skarżącego, iż jest dyskryminowany. Organ przyznał bowiem takie świadczenie, jakiego był w stanie udzielić z uwagi na środki, jakimi dysponował. Przy czym w decyzji wskazano dokładnie, jaka ilość środków pozostawała w gestii organu pomocy, jaka ilość wniosków o pomoc wpłynęła do organu i jaka była średnia kwota przyznanego zasiłku. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu mieści się w ramach uznania administracyjnego. Podkreślić należy, iż organ pomocy musi uwzględniać fakt, że ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje, winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej skarżącego, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niego form pomocy. Środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym tych gospodarstw domowych, gdzie na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody rodziny są znacznie poniżej minimum socjalnego. Organ i instancji wykazał zaś szczegółowo, że środki te są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków, tak aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu organ dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, a jej wyniki zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie budzą one zastrzeżeń. Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. Wbrew stanowisku skarżącego jego trudna sytuacja finansowa nie mogła stanowić wyłącznego kryterium uwzględnianego przy rozstrzyganiu sprawy. W szczególności należy zgodzić się z organami orzekającymi, że skarżący ma stałe źródło dochodu, z którego może zabezpieczyć część środków na zakup leków, zwłaszcza, że znajduje się pod stałą opieką ośrodka. Skarżący ma również możliwość zastosowania tańszych zamienników leków, co w jego sytuacji bytowej byłoby uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie przyznania na rzecz adwokata kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu oparto o przepis art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze. zm.). .