II SA/Ol 1292/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak- Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa Warmińsko – Mazurskiego – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 września 2012 r., Nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia 28 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło postanowienie z dnia 5 lipca 2011 r. wydane z upoważnienia Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie w przedmiocie nieuzgodnienia projekty decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego z przeznaczeniem na funkcję handlowo - usługowo - mieszkaniową na działce "[...]", i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W złożonej na to postanowienie skardze Województwo Warmińsko – Mazurskie – Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie zarzuciło, że powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z naruszeniem przepisów ustawy o ruchu drogowym i przepisów wykonawczych do tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu stwierdziło, że skargę wniósł podmiot, który nie posiada legitymacji skargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej jako: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Ponadto do wniesienia skargi jest uprawniony również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt. 1–5 tego przepisu. Przyczyną niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, wynikającą z powyższego przepisu jest złożenie skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Na gruncie art. 50 p.p.s.a. w doktrynie podkreśla się, że struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Postępowanie sądowoadministracyjne, analogicznie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może natomiast zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd. Nie może też zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, w tym również przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 212). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwalonym na tle analizowanego unormowania, wypracowany został pogląd o braku przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym po stronie organu, który w postępowaniu administracyjnym wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt OSK 460/05, LEX nr 197511 i nr 193976). Podkreśla się również, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie może zajmować w tej samej sprawie z zakresu administracji publicznej różnej pozycji, to jest: organu wydającego decyzję lub strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie organu odwoławczego wydane w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, LEX 171164). Rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest bowiem wyznaczona przepisami proceduralnymi, przyznającymi tym organom kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej, co implikuje brak możliwości dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Dodać należy, że analogiczne stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie wydawanym na tle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w którym podkreślano, że brak jest przepisu prawa, który przyznawałby organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, ONSA 1997 nr 4, poz. 179). Pogląd ten jest aktualny również w niniejszej sprawie, dotyczącej postanowienia Kolegium uchylającego postanowienie wydane przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich. Skarżący organ wydając postanowienie z dnia 5 lipca 2011 r. nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczyła sprawa, ale występował jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich jest organem, który wydał akt poprzedzający zaskarżone postanowienie Kolegium. W tych warunkach, pozycji procesowej skarżącego nie można zakwalifikować inaczej niż jako organu pierwszej instancji. Organ ten nie należy zatem do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na postanowienie dotyczące uchylenia wydanego przezeń postanowienia, wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie należy również do wskazanego przez art. 50 § 2 tej ustawy kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z mocy innej ustawy. Wniesioną w tych warunkach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.