II SA/Ol 1293/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz J. – na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) – po rozpatrzeniu wniosku J. Ł. ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na działce nr "[...]", obręb K., gmina J. Wskazano, że podstawową funkcją zagospodarowania działki będzie funkcja zabudowy zagrodowej, a łączna obsada inwentarza będzie wynosić poniżej 60 DJP. Określono powierzchnię zabudowy (1100m²), wysokość budynku (1 kondygnacja nadziemna) oraz geometrię dachu (kąt nachylenia połaci dachowych – od 20° do 40°, wysokość kalenicy – odpowiednio do geometrii nachylenia połaci dachowych, układ połaci dachowych – dwuspadowy). W zakresie warunków obsługi komunikacyjnej podano, że działka ma dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej powiatowej nr "[...]". Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa działka stanowi grunt rolny w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi w zabudowie zagrodowej. Jednocześnie zaznaczono, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż gospodarstwo rolne inwestora ma powierzchnię około 95ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie J. wynosi około 17,5ha. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i W. K. podnosząc, iż decyzja ta narusza ich prawo własności, gdyż jej wydanie rodzi prawo inwestora do terenu nie będącego jego własnością. Zarzucili bowiem, że działka nr "[...]" została powiększona w granicach na korzyść inwestora, zabierając im działkę nr "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że argumentacja podniesiona w złożonym odwołaniu jest bezzasadna. Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny, ogólny charakter i nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Podkreślono jednak, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Wskazano, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie wyjątek od "zasady dobrego sąsiedztwa", gdyż inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni ok. 95 ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie J. wynosi ok. 17,5 ha. W takim przypadku słusznie organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy sporządzić w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Jeśli zatem nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. parametry inwestycji w decyzji określane są jedynie na podstawie wniosku inwestora. Podano, jakie elementy winien zawierać wniosek inwestora w myśl art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Wskazano, że w ocenie Kolegium wniosek inwestora nie odpowiada tym wymaganiom, gdyż przede wszystkim nie wynika z niego jakie są poszczególne parametry planowanej obory. Wnioskodawca nie podał planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy przedstawionej w formie opisowej i graficznej. Podano, że są to okoliczności istotne w sprawie, bowiem organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. W związku z tym nakazano wyjaśnienie kwestii dotyczących wniosku przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto wskazano, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, w tym w zakresie charakteru planowanej inwestycji oraz wnioskowanych gabarytów. Wszelkie zmiany co do treści żądania zawartego we wniosku do dnia wydania ostatecznej decyzji może tylko i wyłącznie dokonywać strona. Oznacza to, iż w przypadku wydawania decyzji pozytywnej dla strony, określone przez nią parametry zabudowy winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, jeśli zaś w wyniku przeprowadzonego postępowania okazuje się, że nie jest możliwe ustalenie warunków zgodnie z wnioskiem, organ winien wystąpić do inwestora o wypowiedzenie się w zakresie modyfikacji złożonego wniosku, a w braku takiej modyfikacji wydać decyzję odmowną. Wymóg taki wynika także z brzmienia § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa jakie wymagania dla planowanej zabudowy winny znaleźć się w decyzji pozytywnej. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, iż w przedmiotowej decyzji nie określono wymaganych przepisami parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu (powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; wysokości głównej kalenicy dachu; kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Odnosząc się natomiast do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji w punkcie 10 zaskarżonej decyzji zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto wskazano, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również żaden z przepisów szczególnych nie wymaga zgody od właścicieli sąsiednich nieruchomości na ustalenie warunków zabudowy. Wyjaśniono także, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. i W. K. podnosząc, iż wykorzystano ich działki budowlane, które kupili w przetargu nieograniczonym z dostępem do drogi publicznej jako własność inwestora, bowiem w decyzji organu pierwszej instancji wskazano je jako dojazd do drogi publicznej. Ponadto organ drugiej instancji nie udzielił odpowiedzi na ich zarzuty przedstawione w złożonym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, którego motywy zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał w swojej decyzji, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez zjazd z drogi powiatowej (działka nr "[...]"), jak również analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie wskazuje, że działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi w zabudowie zagrodowej i posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej (działka nr "[...]"). Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 30 kwietnia 2015r. skarżąca podała, że mapa z ewidencji gruntów, która jest w aktach sprawy nie powinna stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że nie posiada innej mapy z ewidencji gruntów, potwierdzającej twierdzenie skarżącej, iż granice działki nr "[...]" nie są takie, jak narysowane na mapie znajdującej się w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z przepisami prawa i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja uchylająca decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę materialnoprawną wydania powyższej decyzji stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej. Jak bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008r. (Sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263) pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być rozumiane w sensie potocznym, a zatem jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, co oznacza iż planowania zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. Inwestor – jak podał we wniosku - jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni około 95ha, a średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie J. – jak wskazał organ - to 17,5 ha. Zatem spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W związku z tym analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu ograniczała się w tym wypadku do spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Jednakże słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że wniosek inwestora nie odpowiada warunkom określonym w art. 52 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z tymi przepisami wniosek ten winien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1: 1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wniosek złożony przez inwestora nie zawiera danych odnośnie poszczególnych parametrów planowanej obory, nie określa także planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy przedstawionej w formie opisowej i graficznej. Niezbędne zatem jest jego uzupełnienie. Organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy jest bowiem zawsze związany wnioskiem i nie może go sam modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. W tej sytuacji zasadne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych przez skarżących wyjaśnić należy, że nie są one zasadne. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, iż organ orzekający w sprawie warunków zabudowy może oceniać wniosek inwestora wyłącznie pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w związku z tym odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy któryś z tych warunków nie zostanie spełniony. Przy czym ustalając te okoliczności organ opiera się na dokumentach określonych przepisami prawa. Jak wskazano wyżej wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor winien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1: 1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W niniejszej sprawie podstawę do ustaleń organu stanowiła mapa ewidencyjna w skali 1:500 z dnia 27 lutego 2014r., dostarczona przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a także kopia mapy w skali 1:500 poświadczona za zgodność treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez starostę olsztyńskiego, wykonana w dniu 16 kwietnia 2014r. W tym zakresie zostały zatem spełnione warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucili, że mapy te określają nieprawidłowo granice działek. Jednocześnie jednak na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 30 kwietnia 2015r. skarżąca oświadczyła, że nie dysponuje mapą ewidencyjną, potwierdzającą stanowisko skarżących. Należy zatem wyjaśnić, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie jest uprawniony do weryfikacji map ewidencyjnych pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ ten nie może także prowadzić własnych ustaleń odnośnie granic działek, gdyż nie leży to w zakresie jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. poz. 520) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Zatem w toku postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy nie ma możliwości zmiany ustaleń wynikających z obowiązujących na danym terenie map ewidencyjnych. Celem sprostowania informacji w nich zawartych należy bowiem wszcząć odrębne postępowanie przed upoważnionym do tego organem. Ponadto skarżącym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, ze inwestor w chwili złożenia wniosku o warunki zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której planuje inwestycję. Tym samym organ orzekający o warunkach zabudowy nie bada uprawnień inwestora do terenu, na którym planowana jest inwestycja. Kwestie te są rozpatrywane dopiero przez organ architektoniczno-budowlany na etapie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.