II SA/Ol 130/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. i W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia "[...]" r. Nr "[...]", na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazano K. i G. D. rozbiórkę budynku gospodarczego – drewutni o konstrukcji drewnianej na nieruchomości przy ul. "[...]" w O. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, iż na budowę przedmiotowego budynku inwestorzy nie uzyskali, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wymaganej zgody właściwego organu, a nadto wybudowali ten budynek na granicy działki, czym naruszyli § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z tych względów organ I instancji nakazał rozbiórkę spornego obiektu. Od decyzji tej odwołanie wnieśli K. i G. D. podnosząc, iż pobudowali nie budynek gospodarczy, a "element małej architektury" o powierzchni około 7 m kw., nie kolidujący z jakąkolwiek inną zabudową otoczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 stycznia 2006 r. Nr "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji nie podzielono stanowiska organu I instancji, iż sporny obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również budynkiem gospodarczym w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ II instancji wywodził, iż jest to obiekt o małych rozmiarach 3,5 x 2 m, mający ściany z desek, które nie są przegrodami budowlanymi, i że są to tzw. ściany ażurowe, czyli ściany niepełne z prześwitami. Nie jest to więc, zdaniem organu odwoławczego, obiekt wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród, co mogłoby kwalifikować go jako budynek w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Dodano nadto, iż nie posiada on także instalacji czy urządzeń, w związku z czym nie można go zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 powołanej ustawy. Na podstawie powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zważywszy na wymiary – 3,5 x 2 m ww. obiektu nie należy kwalifikować go, ani jako budynku ani jako budowli ani jako budynku gospodarczego. Zdaniem organu II instancji jest to obiekt małej architektury, stosownie do art. 3 pkt 2c i art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Podkreślano przy tym, że artykuł ten definiuje obiekt małej architektury przede wszystkim przez wyliczenie przykładowe, wobec czego nie jest to katalog zamknięty, które można zakwalifikować do tej grupy obiektów. Opierając się na tej argumentacji organ uznał za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji. Uznawszy, iż przedmiotowy obiekt, położony na nieruchomości przy ul. "[...]" w O., zaliczyć należy do grupy obiektów małej architektury, organ odwoławczy doszedł do konkluzji, że jest to obiekt, który nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia właściwemu organowi – zgodnie z art. 28 i 29 ust. 1 pkt 22 oraz art. 30 Prawa budowlanego. Dalej wywodzono, że zajmowanie się tego rodzaju obiektem nie leży więc w kompetencjach organów nadzoru budowanego, określonych w upoważnieniu zawartym w art. 83 komentowanej ustawy. Z faktu, iż tego rodzaju obiekty nie są objęte regulacją przepisów ustawy Prawo budowlane wysnuto wniosek, iż postępowanie organu I instancji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję skargę wnieśli M. i W. P., właściciele nieruchomości sąsiadującej z działką, na której usytuowany został sporny obiekt. Nie zgadzając się z przyjętą w zaskarżonej decyzji kwalifikacją spornego budynku jako obiektu małej architektury skarżący podnosili, iż jest to budynek gospodarczy, który został wybudowany z naruszeniem prawa, gdyż obiekty o powierzchni do 25 m kw. powinny być zgłoszone właściwemu organowi, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podnieśli, iż w art. 5 przywołanej ustawy mówi się o poszanowaniu występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, co w tym przypadku, ich zdaniem, nie zostało wyegzekwowane. Zarzucili także, że przedmiotowy obiekt powstał na granicy działki, z naruszeniem §12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Uważają także, że warunki odprowadzania wód opadowych, o których mowa w § 28 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia, nie są spełnione na sąsiedniej działce. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zalewania działki skarżących przez właściciela nieruchomości przy ul. "[...]" w O. organ II instancji wskazał, że jest to problem z zakresu stosunków sąsiedzkich, objętych regulacją kodeksu cywilnego. Stąd uważa, że wszelkie konflikty z tym związane winny być rozstrzygane w drodze postępowania przed sądami cywilnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z prawem, przy czym w ocenie ich legalności sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Nadto na mocy art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, iż Sąd może i powinien usunąć z obrotu prawnego nie tylko akt administracyjny objęty skargą, ale też decyzje czy postanowienia pozostające w takim związku z zaskarżonym aktem, iż ingerencja w dostrzeżone wadliwości istniejące w tych aktach jest w ocenie Sądu niezbędna do końcowego załatwienia sprawy. Z analizy powyższych przepisów wynika, że ustawa wyposażyła sąd administracyjny w takie środki, które nakazują Sądowi reagować na wadliwe przejawy działań administracji "w granicach sprawy", jeśli jest to niezbędne dla osiągnięcia w ramach postępowania sądowego skutku końcowego załatwienia sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd uznał, iż wydane one zostały z naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, czego konsekwencją była konieczność uchylenia tych rozstrzygnięć. Przede wszystkim podkreślić należy postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwalające na wszechstronną ocenę okoliczności konkretnej sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Niedopełnienie obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, występujące w niniejszej sprawie, uniemożliwiło organom rozpoznającym sprawę prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W okolicznościach mniejszej sprawy, aby można było jednoznacznie wypowiedzieć się czy przed wybudowaniem spornego obiektu na nieruchomości przy ul. "[...]" w O. inwestorzy obowiązani byli dokonać właściwemu organowi zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), czy też że takiego obowiązku nie mieli, koniecznym jest poczynienie jednoznacznych ustaleń co do tego, jaki charakter należy przypisać temu spornemu obiektowi. Ma to o tyle istotne znaczenie, że poczynione w tym zakresie ustalenia będą miały decydujący wpływ na ocenę czy sporny obiekt spełnia przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki. Stanowiska organów orzekających w tej sprawie są odmienne. Organ I instancji uznał bowiem, że będący przedmiotem sporu obiekt jest budynkiem gospodarczym, którego budowa winna być poprzedzona zgłoszeniem właściwemu organowi, stosownie do unormowań art. 30 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy natomiast uznał, że obiekt ten nie jest budynkiem ani budowlą, lecz obiektem małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c i pkt 4 komentowanej ustawy, nie wymagającym ani pozwolenia ani zgłoszenia. Odnosząc się do tych rozbieżnych stanowisk organów administracji architektoniczno – budowlanej, zaprezentowanych w uzasadnieniach ich rozstrzygnięć, zauważyć należy, iż ustawodawca definiując w art. 3 powołanej ustawy pojęcia "budynku"( art. 3 pkt 2), "budowli" (art. 3 pkt 3) i "obiektu małej architektury" (art. 3 pkt 4 ) zdefiniował w sposób jednoznaczny tylko pojęcie budynku stanowiąc, że jest to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wszystkie inne obiekty budowlane, którym nie można przypisać łącznie wymienionych w tym przepisie cech, są budowlami lub obiektami małej architektury. Przy czym dla oceny czy dany obiekt budowlany jest budynkiem nie są istotne jego wymiary (zob. B. Bodziony, P. Gniadzik Prawo budowlane z komentarzem, Wydanie trzecie, str. 16). Tymczasem organy obu instancji nie poczyniły pełnych ustaleń co do tego, czy sporny obiekt odpowiada ustawowej definicji budynku. Wprawdzie w dniu 11 października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. przeprowadził na nieruchomości przy ul. "[...]" w O. wizję lokalną, jednak w sporządzonym z tej czynności protokole brak jest ustaleń co do tego w jaki sposób sporny obiekt został posadowiony na gruncie, a mianowicie czy jest trwale z tym gruntem związany i czy posiada fundamenty. W protokole wskazano jedynie, że jest to budynek (drewutnia) o konstrukcji drewnianej z pokryciem z dachówki ceramicznej, o wymiarach 3,5 x 2,0 m, i wysokości 3,0 m, o ścianach z desek. Tego istotnego braku w ustaleniach faktycznych nie uzupełnił organ II instancji. Brak powyższych ustaleń powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny także przeanalizować i ocenić czy sporny obiekt odpowiada ustawowym cechom "tymczasowego obiektu budowlanego", zdefiniowanego w art. 3 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy skoro postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia (w zakresie wskazanym powyżej) jak i ponownej oceny ustaleń - zaskarżona decyzją i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania sądowego stosownie do art. 200 i art. 209 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.