II SA/Ol 130/10

Dnia 22 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku - oddala skargę. Pismem z 6 października 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował J.S. o przeprowadzeniu w dniu 27 października 2009r. kontroli budowy polegającej na rozbudowie budynku hurtowni warzyw o pomieszczenie magazynowe przy ul"[...]" w O. W dniu 22 października 2009r. J.S. poinformował organ, że budowa dotycząca rozbudowy pomieszczeń hurtowni warzyw została zakończona w dniu 16 kwietnia 2009r. W trakcie przeprowadzonej kontroli w obecności inwestora ustalono nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę polegające na niewykonaniu otworu okiennego oraz stwierdzono, że obiekt jest użytkowany. Zapisano, iż w dniu 26 października 2009r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. Wyjaśnił, iż nie był świadomy obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego oraz podał, że obiekt użytkuje od 2 miesięcy. W trakcie kontroli wykonano zdjęcia fotograficzne przedstawiające obraz pomieszczenia magazynowego. Po wszczęciu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z "[...]" nałożył na inwestora – J.S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku hurtowni warzyw o pomieszczenia magazynowe w O. przy ul. "[...]" w wysokości 50.000 zł. Jako podstawę wskazano art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W motywach uzasadnienia podano, że po przeprowadzonej kontroli budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z "[...]" stwierdzono fakt zakończenia robót budowlanych oraz użytkowanie pomieszczeń magazynowych. Inwestor potwierdził, że prace budowlane zakończyły się w dniu 16 kwietnia 2009r. Stosownie zaś do art. 55 ust. 1 tej ustawy obiekt o kategorii XVIII można użytkować po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, której inwestor nie posiada. Na to postanowienie J.S. złożył zażalenie wnosząc o jego zmianę. Wyjaśnił, że po przedłożeniu 26 października 2009r. dokumentów dotyczących zakończenia budowy, uzupełnionych w dniu 17 listopada 2009r., otrzymał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowy budynku hurtowni warzyw o pomieszczenia magazynowe. Tego samego dnia otrzymał też postanowienie o nałożeniu kary, z którym się nie zgadza. Wyjaśnił, iż dwumiesięczne użytkowanie tego magazynu polegało na osobistym wstawianiu i układaniu towarów, towar ten nie był sprzedawany. Rozbudowana część budynku była oddzielona od hali sprzedaży taśmą przy jednoczesnym widocznym umieszczeniu tablicy zakazu wstępu, co gwarantowało brak dostępu klientów do tego miejsca. W jego ocenie przy wydaniu tego postanowienia nie kierowano się przesłankami wynikającymi z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdzono, że wszelkie roboty zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Oświadczył, iż zdaje sobie sprawę z tego, że nie dopełnił obowiązków wynikających z przepisów prawa i uznaje swój błąd, wobec czego w dniu 26 października 2009r. zawiadomił organ o zakończeniu budowy. Wyjaśnił, że nie był świadom, iż tak duże znaczenie ma zgłoszenie zakończenia rozbudowy oraz jakie konsekwencje z tego tytułu mu grożą. Nie był o tym informowany w trakcie prowadzenia robót. Wskazał, że pouczenie widniejące w decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawiera informacji na temat znaczenia dokonania właściwych zgłoszeń oraz konsekwencji wynikających z ich zaniechania, co jest niezgodne z art. 9 Kpa. Wniósł o odstąpienie od nałożenia kary za nielegalne użytkowanie rozbudowy budynku. Postanowieniem z "[...]" nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu uznano za zasadne nałożenie przez organ I instancji na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku hurtowni warzyw oraz prawidłowo wyliczono opłatę z tego tytułu. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) - wynosi 10, współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0 natomiast stawka opłaty karnej - 10 x stawka podstawowa. Po wyliczeniu kwota kary wynosi 500 x 10 x 1 x 10 = 50.000 zł w oparciu o art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono, iż skarżący w zażaleniu nie kwestionuje faktu użytkowania obiektu bez pozwolenia na jego użytkowanie lecz wyjaśnia, że kara w orzeczonej wysokości wpłynie negatywnie na kondycję finansową przedsiębiorstwa i może doprowadzić do redukcji zatrudnienia. Wskazano, że organ może jedynie stosować przepisy prawa, które nie przewidują odstąpienia od jej wymierzenia, czy też zmiany jej wysokości. Ewentualna kwestia umorzenia kary może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, przy czym właściwym organem jest wojewoda. Wyjaśniono także, iż wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie budynku nie stanowi przeszkody w uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie, gdyż istotna jest jedynie kwestia, iż w momencie, w którym organ stwierdził użytkowanie obiektu inwestor nie posiadał stosownych dokumentów. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku pouczenia o finansowych konsekwencjach braku zgłoszenia zakończenia budowy, które winny być umieszczone w pozwoleniu na budowę wyjaśniono, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest zgodnie z wzorem zamieszczonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. U. Nr 120, poz. 1127), zatem treść takich pouczeń nie może stanowić uznania organu lecz jest ściśle określona aktem rangi rozporządzenia. Poza tym logicznym jest, iż skoro znajduje się w decyzji zapis o możliwości przystąpienia do użytkowania dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie brak zastosowania się do tego obowiązku grozi sankcjami. Stwierdzono, iż w toku postępowania sam skarżący potwierdził fakt użytkowania rozbudowanej części magazynu od dwóch miesięcy, zaś okoliczność czy do tego obiektu mogli mieć wstęp klienci nie ma dla użytkowania obiektu znaczenia, gdyż z punktu widzenia prawa budowlanego jakakolwiek działalność inwestora nosząca znamiona użytkowania obiektu obliguje do nałożenia kary. Na to postanowienie J.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zwolnienie skarżącego z kosztów postępowania. Zarzucił postanowieniu : - naruszenie art. 7 kpa przez niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - naruszenie art. 10 kpa poprzez niezapełnienie stronie udziału we wszystkich stadiach postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, - naruszenie art. 59f ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zarzucił, iż nie uwzględniono okoliczności, że w dacie wydania postanowienia o nałożeniu kary jednocześnie organ I instancji wydał pozwolenia na użytkowanie obiektu, czyli w dacie kontroli - 27 października 2009r. budowa była już zakończona i spełniała wszelkie warunki do jej legalnego użytkowania. Wskazał, że wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie posługuje się pojęciem przestępstwa ale niewątpliwie typizuje czyn zabroniony pod groźbą kary, z tym, że nie zawiera żadnych reguł jej wymierzania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w skarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, iż inwestor został ukarany za przystąpienie do użytkowania obiekty nie zaś za brak pozwolenia na użytkowanie. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010r. pełnomocnik skarżącego podał, iż abstrahując od informacji podanej przez skarżącego w zażaleniu dobudowany magazyn tylko jednorazowo był wykorzystywany przez okres 2-3 dni, zaś generalnie nie był użytkowany w poprzednim okresie. Nadto zarzucił, iż protokół kontroli nie został doręczony inwestorowi po kontroli, lecz przesłany mu za pośrednictwem poczty. Wskazał, że treść protokołu przesłanego skarżącemu odbiegała od treści protokołu, który został na miejscu jego sporządzenia odczytany. Podaje, iż skarżący w toku kontroli nie mówił, że obiekt jest użytkowany od 2 miesięcy i nie wie skąd taka informacja pojawiła się w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zatem ocenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym podlega prawidłowość stosowania i wykładni przepisów prawa przez organy orzekające w toku postępowania administracyjnego. Kryterium legalności (zgodności z prawem) powoduje, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ - dalej jako: ustawa ppsa. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem skargi jest postanowienie nakładające na skarżącego karę z tytułu użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania stosownego zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania budynku. W sprawie tej nie ulega wątpliwości okoliczność, potwierdzona decyzją z "[...]", wydaną przez Starostę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku hurtowni warzyw o pomieszczenie magazynowe o powierzchni zabudowy 139,5 m² przy ul. "[...]" w O., że skarżący został zobowiązany do zawiadomienia właściwego organu o przystąpieniu do użytkowania obiektu przed przystąpieniem do jego użytkowania. Obowiązek ten wynika zatem zarówno z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też z treści aktualnie obowiązującego art. 55 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Przy czym fakt późniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wyklucza możliwości wymierzenia kary za okres, gdy inwestor użytkował obiekt bez pozwolenia. Dokonując oceny skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w świetle wskazanych wyżej kryteriów zdaniem Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Zgromadziły niezbędny materiał dowodowy a następnie poddały go stosownej ocenie, tym samym zarzut naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie jest zasadny. Zgodnie z art. 57 ust. 7 tej ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast zgodnie z art. 55 pkt 1 tej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii m.in. XVIII , tak jak w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia powołanych przesłanek. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). W warunkach rzeczonej sprawy nie ulega wątpliwości, iż inwestorem, na którego nałożona została kara z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest J.S. W sprawie tej nie ulega wątpliwości Sądu także okoliczność, iż w dacie przeprowadzania kontroli przez nadzór budowlany w dniu 27 października 2009r. (zawiadomienie o kontroli inwestor otrzymał w dniu 19 października 2009r.) dobudowana część magazynu hurtowni warzyw przy ul. "[...]" w O. była użytkowana, co potwierdzają wykonane przez pracowników organu zdjęcia fotograficzne oraz oświadczenie samego inwestora, które następnie zostało potwierdzone w jego wyjaśnieniach zawartych w zażaleniu złożonym na postanowienie organu I instancji w tej sprawie. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego złożonym na rozprawie, gołosłowne pozostaje jego oświadczenie, że obiekt był użytkowany w trakcie kontroli jednorazowo przez 2-3 dni, skoro w sprzeczności z tym oświadczeniem pozostają wcześniejsze ustalenia zawarte w protokole kontroli, jak również w samym oświadczeniu skarżącego zawartym w zażaleniu. Także gołosłowne w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy pozostaje twierdzenie pełnomocnika, iż w protokole z kontroli w dniu 27 października 2009r. znalazły się stwierdzenia, które nie zostały skarżącemu w trakcie kontroli odczytane. Gdyby faktycznie taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, to zgodnie z zasadami logiki i wymogami staranności w prowadzeniu własnych spraw inwestor natychmiast po otrzymaniu drogą pocztową odpisu protokołu kontroli powinien taki zapis zakwestionować, a już niewątpliwie uczyniłby to w złożonym zażaleniu. Natomiast w toku postępowania wyjaśniającego w tej sprawie strona skarżąca takiego zarzutu nie podnosiła, jak również nie złożyła go ani w zażaleniu ani w skierowanej do Sądu skardze. Z treści tych środków zaskarżenia wcale nie wynika natomiast, że strona neguje treść zapisów zawartych w protokole, a jedynie wyjaśnia na czym polegało użytkowanie przez niego wybudowanego pomieszczenia przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie, czym dodatkowo potwierdza ustaloną okoliczność użytkowania magazynu przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Strona sama tłumaczy, iż użytkowała obiekt poprzez osobiste wstawianie i układanie tam towaru. Rozbudowana część budynku była oddzielona od hali sprzedaży, przy jednoczesnym umieszczeniu w widocznym miejscu tablicy zakazującej wstępu przez klientów. To oświadczenie jednoznacznie wskazuje, iż rozbudowana część budynku hurtowni o część magazynową była użytkowana zgodnie z przeznaczeniem takiego obiektu tj. magazynowania towarów, co potwierdzają także wykonane zdjęcia fotograficzne. Dla ponoszenia karty z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie nie ma znaczenia okoliczność, czy obiekt ten był ogólnodostępny, gdyż wystarczającym jest jego użytkowanie przez inwestora. A nie może budzić wątpliwości, iż budynek magazynowy ma służyć magazynowaniu towaru, co też czynił skarżący. Bez znaczenia pozostają także okoliczności, które skłoniły inwestora do przystąpienia do użytkowania obiektu, kiedy nie dysponował pozwoleniem na użytkowanie w świetle dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nie można podzielić także zarzutu pełnomocnika strony, iż w protokole z kontroli znalazły się informacje, które nie zostały przekazane przez inwestora odnośnie użytkowania obiektu od dwóch miesięcy, gdyż w takiej sytuacji jak już wskazano wyżej inwestor natychmiast podniósłby tę okoliczność w zażaleniu, bądź też skardze, zaś w tej sprawie zarzut taki pojawił się dopiero na etapie rozprawy przed tut. Sądem i w żaden sposób nie został uprawdopodobniony. Odnośnie kolejnego zarzutu, skargi, że tak ogromna sankcja z tytułu nieświadomości strony skarżącej jest w istocie bardziej rygorystyczną regulacją niż przewidziana w kodeksie karnym za popełnione przestępstwo pozostaje wyjaśnić, że reguły wynikające z ustawy Kodeks karny nie maja zastosowania w związku z dyspozycją przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie pozostaje w żadnym związku z regulacjami karnymi w rozumieniu kodeksu karnego. Wobec zarzutu strony skarżącej, iż organ nie poinformował jej o końcu postępowania wyjaśniającego oraz możliwości składania wniosków dowodowych wyjaśnić pozostaje, iż wbrew twierdzeniu strony organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 25 października 2009r., doręczonym w dniu 28 października 2009r., poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wyjaśnień i wniosków, oraz o treści art. 10 Kpa obligującym organ do zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Wbrew tym pouczeniom strona nie skorzystała ze swojego uprawnienia, nie zapoznała się z aktami sprawy, nie składała żadnych wniosków dowodowych, zatem obecne podnoszenie zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu nie może skutkować wyeliminowaniem postanowień z obrotu prawnego. Wprawdzie przed podjęciem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy strona skarżąca nie została zawiadomiona o treści art. 10 Kpa, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, skoro organ odwoławczy nie prowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 Kpa, jak też strona skarżąca w zażaleniu na postanowienie organu I instancji nie wskazywała na potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle powołanych przepisów ustawy Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego, po tym jak stwierdziły samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zobligowane były do wymierzenia kary w wysokości określonej w powołanych przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.