II SA/Ol 1302/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę A karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 6 maja 2015 r. został zatrzymany do kontroli drogowej samochód A należący do skarżącej spółki i wykonujący niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne. Przewozy takie mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Spółka ważnego zaświadczenia nie posiadała, gdyż w zaświadczeniu wystawionym przez Starostę A w dniu 14 czerwca 2010 r. został określony termin ważności do 18 kwietnia 2015 r., dlatego też zgodnie z lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie rogowym należało wymierzyć karę w wysokości 8.000 zł. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego. W oparciu o tak postawione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając odwołanie wskazano, że obecnie zezwolenia udzielane są bezterminowo i Spółka zezwolenie takie posiada od 11 maja 2015 r. Strona skarżąca wskazała również, że osoba odpowiedzialna za przedłużenie zezwolenia przechodziła trudny okres w związku z komplikacjami ciąży. Nie zbadano czy pracodawca może odpowiadać za błąd pracownika, który nawet nie został przesłuchany. Pracodawca nie może niczego sobie zarzucić, dlatego też powinien być zastosowany przepis art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]", Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że materiał dowodowy jaki został zgromadzony w sprawie nie jest pełny i należy go uzupełnić. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zaświadczenia w 2010 r., starosta wydawał je na okres 5 lat, chyba, że strona zawnioskowała konkretny okres na jaki chce mieć ważne zaświadczenie. Przedmiotowe zaświadczenie wystawione było w dniu 14 czerwca 2010r. i ważne było do 18 kwietnia 2015 r., zatem zostało wydane na 4 lata i 10 miesięcy. W tej sytuacji należy ustalić czy starostwo błędnie określiło datę ważności zaświadczenia, czy strona wnioskowała o wystawienie go na okres krótszy niż 5 lat. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i jego istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka A zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, w konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W motywach skargi podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania. Według skarżącej dowód dotyczący zaświadczenia nie jest dla sprawy istotny, w związku z czym nie zachodziła potrzeba przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Stan faktyczny został w toku postępowania w pełni wyjaśniony, a z orzeczeń sądów wynika, że w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczne gromadzenie wszelkich możliwych dowodów. Organ II instancji błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji kiedy mógł uchylić decyzję o nałożeniu kary i zgodnie z zebranymi dowodami umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Zadaniem Sądu było więc dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi . Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści omawianej regulacji wskazać należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zauważyć również trzeba, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być odczytywana również w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego nakazał ustalić czy wydanie zezwolenia na czas krótszy niż 5 lat było wynikiem błędu starostwa, czy też wynikało z treści wniosku spółki. W ocenie Sądu, powyższe zalecenie organu odwoławczego nie mogło stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Warto przytoczyć argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy" (sygn. I OSK 2123/11, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim w sytuacji uznania istniejącego materiału dowodowego za budzący wątpliwości lub niepełny organ II instancji, mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., winien w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Powołana przez organ II instancji konieczność ustalenia na jaki czas skarżąca spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia nie ma na tyle skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby wyjaśnienie tej okoliczności w ramach postępowania odwoławczego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał konieczność ustalenia tego na jaki czas skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia to mógł sam zobowiązać spółkę do udzielenia tej informacji lub zwrócić się o tę informację do starostwa, innych czynności wykonywać nie musiał. Jednocześnie podkreślić należy, że niezależnie od okoliczności, z powodu, których zaświadczenie w 2010 r. wydane zostało na czas krótszy niż 5 lat, to data jego obowiązywania była jednoznacznie określona. Podkreślić należy, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty, a w zasadzie jeden argument nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie wykazano bowiem, że przeprowadzenie ewentualnego postępowania wyjaśniającego w podanym zakresie przekraczało upoważnienie organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, co jest koniecznym, lecz nie jedynym warunkiem prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzić należy, że argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazała podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, jak również nie wyjaśniła o czym może przekonywać treść wniosku o wydanie zaświadczenia, skoro data, do której zaświadczenie to obowiązywało, była precyzyjnie określona. Tym samym w ocenie Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a. Z uwagi na stopień i charakter stwierdzonego naruszenia prawa rzeczą oczywistą jest, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdyż obecnie można stwierdzić jedynie to, że w oparciu o przywołaną argumentację przez ten organ nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Nie było natomiast podstaw do wydania rozstrzygnięcia dotyczącego kosztów postępowania, z uwagi na brak wniosku dotyczącego zwrotu tychże kosztów.