II SA/Ol 1311/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S.B., E.B., P.B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S.B., E.B., P.B. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S. B., E. B. i P. B. wspólników spółki A od decyzji Nr "[...]" wydanej w dniu "[...]" z upoważnienia Prezydenta przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 1928,60 zł za zajęcie pasa drogowego "[...]" w "[...]" (działka nr "[...]" w obrębie geodezyjnym nr "[...]"), położonej w ciągu drogi gminnej, poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 20 czerwca 2016 r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji Nr "[..]" z dnia "[...]’, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu działając z upoważnienia Prezydenta "[...]" zezwolił S. B., E. B. i P. B. wspólnikom spółki A na zajęcie pasa drogowego ul. "[...]" w "[...]’ (działka nr "[...]" w obrębie geodezyjnym nr "[...]"), położonej w ciągu drogi gminnej, poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w okresie od 18 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 10 maja 2016 r. organ I instancji zawiadomił S. B., E. B. i P. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcie pasa drogowego ul. "[...]" w "[...]" (działka nr "[...]" w obrębie geodezyjnym nr "[...]") z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]". Następnie decyzją z dnia "[...]" nałożył na S. B., E. B. i P. B. wspólników spółki A karę pieniężną w wysokości 1928,60 zł za zajęcie pasa drogowego ul. "[..]" w "[....]" (działka nr "[...]"), położonej w ciągu drogi gminnej, poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 20 czerwca 2016 r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, opisano przebieg postępowania dowodowego oraz lokalizację, wymiary i okres zajętego pasa drogowego, jak też podano sposób obliczenia wysokości kary. W odwołaniu od decyzji z dnia "[....]" S. B., E. B. i P. B. wspólnicy spółki A zakwestionowali prawidłowość postępowania wyjaśniającego oraz zasadność nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Podali, iż nie są właścicielami wskazanych w decyzji urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż zbyli nieruchomości wraz z infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 40 ustawy o drogach publicznych, wyjaśniło, że S. B., E. B. i P. B. wspólnicy spółki A zajmowali pas drogowy ulicy "[...]" w "[...]", położonej w ciągu drogi gminnej, poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 20 czerwca 2016 r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji z dnia "[...]", który upłynął w dniu 31 grudnia 2014 r. Na zajmowanie pasa drogowego po dniu 31 grudnia 2014 r. strony nie posiadały stosowanego zezwolenia. Zajęcie pasa drogowego we wskazanym przez organ okresie potwierdziły kontrole pasa drogowego dokonane prze pracownika organu I instancji. Umiejscowienie urządzeń infrastruktury technicznej potwierdza kopia mapy zasadniczej w skali 1 :500, na której zaznaczono usytuowanie urządzeń. Kolegium podniosło, że analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego i w tym zakresie organ I instancji przeprowadził prawidłowe obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji. Wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości. Jest ona zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz powołaną powyżej uchwałą Rady Miasta. Strony nie kwestionują powierzchni zajętego pasa drogowego. Podnoszą natomiast, iż nie są już właścicielami wskazanych w decyzji urządzeń infrastruktury technicznej. Dlatego też, kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, kto jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za umieszczone w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Poza sporem pozostaje natomiast fakt, iż zajęcie pasa drogowego nastąpiło oraz fakt, iż na umieszczenie urządzeń w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 20 czerwca 2016 r. nie zostało wydane zezwolenie na zajecie pasa drogowego. Skoro w przedmiotowej sprawie odwołujący się nie przedstawili dokumentów potwierdzających przeniesienia własności wskazanych w decyzji urządzeń infrastruktury technicznej na rzecz osoby trzeciej lub przedsiębiorstwa, stwierdzić należy, iż to odwołujący się są w dalszym ciągu zobowiązani do posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. "[...]" w "[...]" i ponoszenia stosownych opłat. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła do tut. Sądu spółka A S. B., E. B. i P. B. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi przytoczono w całości argumentację zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazali, że dostarczyli organowi administracji stosowne dokumenty potwierdzające zbycie urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem przesłali Prezydentowi "[...]", który jest pośrednio odpowiedzialny za wykonywanie obowiązków związanych z drogami, informacje o zmianie właściciela rzeczonych urządzeń. Organy wydające zaskarżone decyzje zobowiązane były zatem do zgromadzenia całego materiału dowodowego, czego nie uczyniły i tym samym naruszyły przepisy postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a., który wyraża między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Innymi słowy organ orzekający winien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie istota powstałego między stronami sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, kto powinien być stroną postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, czy też z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak również o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że decyzją z dnia "[...]" Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w "[...]" zezwolił S. B., E. B. i P. B. wspólnikom spółki A na zajęcie pasa drogowego ul. "[...]" w "[...]" (działka nr "[...]" w obrębie geodezyjnym nr "[...]"), położonej w ciągu drogi gminnej, poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej (urządzenie wodociągowe, urządzenie elektroenergetyczne, urządzenie kanalizacji sanitarnej) niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w okresie od 18 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika również, że aktem notarialnym z dnia 28 kwietnia 2014 r. i kolejnym z dnia 14 maja 2014 r. S. B., E. B. i P. B. wspólnicy spółki A zbyli własność zabudowanej działki gruntu oznaczonej nr ew. "[...]", położonej przy ul. "[..]" w obrębie "[...]" miasta "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną oraz własność zabudowanej działki gruntu oznaczonej nr ew. "[...]", położonej przy ul. "[...]" w obrębie "[...]" miasta "[...]" wraz z wykonanymi i odebranymi przyłączami sieci energetycznej i wodno-kanalizacyjnej. Nabywcy powyższych nieruchomości uzyskali decyzje Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w "[...]" z dnia "[...]" zezwalające im na umieszczenie w pasie drogowym ul. "[...]" w "[...]" (działka nr "[...]" w obrębie geodezyjnym nr ‘[...]"), położonym w ciągu drogi gminnej, urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (urządzenie wodociągowe, urządzenie elektroenergetyczne, urządzenie kanalizacji sanitarnej) w okresie od 1 maja 2014 r. do 31 grudnia 2064 r. Wskazując na treść art. 40 ust. 12 ust. 2 ustawy drogowej podkreślić trzeba, że przywołany przepis nie precyzuje od kogo pobiera się opłatę. Dlatego w każdej sprawie, w której organy wszczęły postępowanie administracyjne w prawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi na umieszczone urządzenia w postaci umieszczenia rur do kanalizacji sanitarnej powinny one ustalić kto posiada i korzysta z tych urządzeń, tylko bowiem ten podmiot może być obciążony stosowną karą. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10 (dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest co do zasady właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym. Dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu. Z akt sądowych sprawy wynika również, że strona skarżąca aktami notarialnymi z dnia 11 kwietnia 2014 r. i z dnia 17 czerwca 2014 r. zbyła własność kolejnych nieruchomości przy ul. "[...]" w obrębie ‘[..]" miasta "[...]" (działka nr "[...]") wraz z infrastrukturą techniczną. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo P. B. z dnia 26 maja 2016 r. informujące organ I instancji, że wspólnicy spółki nie są już właścicielami nieruchomości położonych przy ul. "[...]". W powyższym piśmie wskazano, że wszystkie dokumenty potwierdzające okoliczność zbycia nieruchomości znajdują się w Urzędzie Miasta i sądzie rejonowym. Natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnieśli, ze o fakcie sprzedaży nieruchomości organ musiał mieć świadomość bowiem nabywcy nieruchomości przy ul. "[...]" zgłosili się do organu celem wydania decyzji będącej kontynuacją decyzji z dnia "[...]". Powyższe okoliczności wskazują, że w toku całego postępowania organy nie wyjaśniły kto był właścicielem lub faktycznym użytkownikiem urządzeń infrastruktury technicznej. Należy podkreślić, że w toku postępowania organy nie wykazywały jakiejkolwiek aktywności w celu ustalenia kto faktycznie włada urządzeniami i kto posiada uprawnienia właścicielskie do urządzeń i od kiedy ewentualnie nastąpiła zmiana właściciela, pomimo tego, że kwestia ta była sygnalizowana przez skarżących zaraz po wszczęciu postępowania. Przede wszystkim, to organ I instancji powinien podjąć inicjatywę w celu ustalenia stanu faktycznego. Co prawda organ wezwał skarżących przy piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r. do dostarczenia dokumentów potwierdzających przekazanie urządzeń na rzecz nowych właścicieli, jednak skarżący podtrzymali swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 26 maja 2016 r. informujące, że wszystkie dokumenty potwierdzające okoliczność zbycia nieruchomości znajdują się w Urzędzie Miasta. Organ nie dojął jednak żadnych czynności w celu uzyskania tych dokumentów. Brak wyjaśnienia sprawy w powyższym zakresie, tj zaniechanie uzyskania rzeczonych dokumentów stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. W rozstrzyganej sprawie organy, wymierzając karę obowiązane były wnikliwie rozważyć jaki podmiot we własnym imieniu i na własną rzecz zajmował pas drogowy w terminie od 1 stycznia 2015 r. i co za tym idzie, kto winien być podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat za zajęcie tego pasa drogowego. Już z odwołania wynikały istotne w tym zakresie wątpliwości, a zatem uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, pomimo niewyjaśnienia istoty prawnych stosunków między tymi podmiotami co do eksploatacji urządzeń infrastruktury technicznej, naruszyło przepisy 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obowiązkiem organów będzie dostosowanie się do oceny prawnej Sądu wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia podmiotu, na który winna być nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto na podstawie 200 i 205 § 1 p.p.s.a.