II SA/Ol 1317/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania otworów okiennych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 11 października 2011r. D. S., zam. przy ul. "[...]" w O., wystąpiła o zbadanie legalności zamontowania 4 okien w ścianie budynku przy ul. "[...]", położonego w odległości 1 m od granicy jej działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") prowadząc postępowanie w sprawie, na skutek decyzji kasacyjnych Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej jako: "WINB" lub "organ II instancji"), czterokrotnie orzekał o umorzeniu postępowania w przedmiocie wykonania otworów okiennych w ścianie budynku nr 11 usytuowanej od strony budynku nr 13 przy ul. "[...]" w O. Ostatnią decyzję administracyjną w sprawie PINB wydał w dniu "[...]" r. (nr "[...]"). W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał, jakie podejmował działania w celu ustalenia treści pozwolenia na budowę budynku przy ul. "[...]" i treści obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Ustalił, że budynek ten wybudowany został bezsprzecznie na podstawie pozwolenia na budowę i został oddany do użytkowania w 1973 r. Przyznał, że odległość między budynkami nr 11 i 13 nie jest zgodna z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Jednak z powodu braku zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest możliwe udowodnienie, że okna w budynku nr 11 wykonane zostały z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podał, że świadkowie zgodnie potwierdzili, iż sporne otwory okienne zostały wykonane w trakcie budowy budynku, a nie w wyniku zmian dokonanych po zakończeniu budowy. Powyższe, w ocenie organu I instancji, czyniło postępowanie bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "k.p.a."). W decyzji tej, w odróżnieniu od poprzednio wydanych, organ I instancji nie zawarł w ogóle pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Decyzja ta doręczona została D. S. (poprzez doręczenie zastępcze dorosłemu domownikowi, do rąk jej córki) w dniu 9 marca 2015 r. Pismem datowanym na dzień 29 kwietnia 2015 r., zatytułowanym "Wniosek", D. S. wystąpiła bezpośrednio do WINB, kwestionując ponowne umorzenie postępowania przez PINB. Pismem z dnia 11 maja 2015 r. WINB przekazał odwołanie (wniosek), na podstawie art. 129 § 1 k.p.a., organowi I instancji w celu ustosunkowania się do niego. Pismem z dnia 20 maja 2015 r. organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi II instancji. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że odwołanie wniesione zostało po terminie. W piśmie z dnia 29 maja 2015 r. (k. 6 akt administracyjnych organu II instancji) D. S. odniosła się do tej ostatniej uwagi organu I instancji. Wyjaśniła, że PINB nie określił w decyzji terminu odwołania, więc pomyślała, że jest to związane z dowolnością odpowiedzi, a ponieważ jest osobą starszą, zmogła ją choroba. Zapytała czy ma dostarczyć diagnozę lekarską. Jednocześnie oświadczyła, że nie umiałaby określić czasu choroby tak dokładnie jak to uczyniła właścicielka budynku nr 11. W dniu 19 czerwca 2015 r. organ II instancji zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie oględzin budynku nr 11 przy ul. "[...]", a po ich wykonaniu, decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ocenił, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zebrany materiał dowodowy dawał podstawę do umorzenia postępowania w sprawie wykonania otworów okiennych. W skardze na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. S. domagała się jej uchylenia w związku z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przesłanki podjętego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. skarżąca podtrzymała skargę. Podała, że nie kwestionowała, że okna były zamontowane w trakcie budowy, ale chciałaby zamurowania okien od strony jej nieruchomości. Oświadczyła, że nie pamięta, czy składała wniosek o przywrócenie terminu, ale w aktach są wszystkie jej pisma. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podał, ze wniosku o przywrócenie terminu skarżąca nie składała. Pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że decyzja PINB była prawidłowa i postępowanie nie powinno się dalej toczyć. Uczestniczka postępowania wskazała, że od wielu lat pozostaje w konflikcie sąsiedzkim ze skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (teks jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja organu I instancji doręczona została skarżącej w dniu 9 marca 2016r., a odwołanie wniesione zostało 30 kwietnia 2015 r. (data nadania pocztowego). Zatem odwołanie złożone zostało z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu, który upłynął w niniejszej sprawie bezskutecznie z dniem 23 marca 2015 r. Decyzja, jak wyjaśniła skarżąca w toku postępowania przed organem II instancji, nie zawierała w ogóle pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Fakt ten jednak nie oznaczał dowolności obliczania zachowania terminu. W takiej sytuacji bowiem, zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona ma prawo w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji zażądać uzupełnienia decyzji o stosowne pouczenie. W myśl art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Stosownie do art. 111 § 1b uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W przypadku wydania takiego postanowienia, termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia. Wobec niewyczerpania przez skarżącą tego trybu, w warunkach niniejszej sprawy bieg terminu rozpoczął się z dniem doręczenia decyzji organu I instancji. Uchybienie terminu, jak przyjmuje się w orzecznictwie, jest okolicznością obiektywną. W razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, na podstawie art. 134 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. W świetle art. 134 k.p.a. stwierdzenie przekroczenia omawianego terminu nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy jest zobowiązany zatem uwzględnić z urzędu upływ terminu do wniesienia odwołania, co wiąże się z koniecznością uprzedniego zbadania skuteczności i daty doręczenia decyzji stronie, a także ewentualnego rozpatrzenia wniosku strony o przywrócenie terminu, jeżeli strona o to wnosi. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji, mimo uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania, okoliczność tę pominął milczeniem, chociaż sygnalizował mu ją organ I instancji, zwróciła na nią wyraźnie uwagę uczestniczka postępowania w piśmie z dnia 10 lipca 2015 r. (k. 15 akt administracyjnych organu II instancji) oraz przyznała wprost sama skarżąca, wyjaśniając dlaczego do tego doszło i zapytując, czy ma przedłożyć dokumentację lekarską. W takiej sytuacji organ II instancji powinien był, zgodnie z wymogami art. 6, art. 8 i 9 k.p.a., tj. działając na podstawie przepisów prawa, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, dopytać stronę, czy jej pismo z dnia 29 maja 2015 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z treści tego pisma wnioskować można, że strona nie miała świadomości, jakie są skutki przekroczenia terminu do wniesienia odwołania, a jednocześnie podała okoliczności, które w jej ocenie powinny zostać wzięte pod uwagę. Organ powinien też pouczyć stronę o treści art. 58 § 1 k.p.a. i wezwać ją do skonkretyzowania i udokumentowania sygnalizowanego przez nią złego stanu zdrowia. Jeżeli skarżąca potwierdzi wniosek o przywrócenie terminu, organ powinien rozważyć, czy brak w decyzji organu I instancji pouczenia o prawie do wniesienia odwołania i stan zdrowia skarżącej może usprawiedliwiać jego przywrócenie. W przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ II instancji rozstrzyga postanowieniem (art. 59 § 2 k.p.a.). Wyczerpanie tego trybu, jak już wspomniano, warunkować będzie dalszy tok postępowania, gdyż w zależności od stanowiska skarżącej i wyniku ewentualnego postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, organ II instancji zakończy postępowanie w sprawie legalności wykonania otworów okiennych w trybie art. 134 k.p.a. albo art. 138 k.p.a. Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dostrzeżone uchybienia procesowe nie pozwalają Sądowi odnieść się do merytorycznych aspektów sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają jednoznacznie z powyższych rozważań. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.