II SA/Ol 132/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr [...]" w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. Starosta "[...]" (dalej jako "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. c oraz art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, z późn. zm., dalej jako "ustawa"), orzekł o obowiązku zwrotu przez "[...]" (dalej jako "skarżąca") nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 16 września 2016 r. do 28 lutego 2017 r., w kwocie 3.204,70 zł, brutto w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia 31 maja 2016 r. orzekł o uznaniu skarżącej z dniem 30 maja 2016 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od tego dnia, gdyż w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji skarżąca rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron. W takim przypadku zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Następnie, decyzją z dnia 30 sierpnia 2016 r. przyznano skarżącej prawo do zasiłku od 28 sierpnia 2016 r. do 29 maja 2017 r., pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę. W dniu 24 marca 2017 r. skarżąca poinformowała urząd pracy, że jej mąż nabył prawo do własności nieruchomości rolnej o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe i z tytułu stałej pracy jako współmałżonka rolnika będzie podlegać ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu w kasie rolniczego ubezpieczenia społecznego. Z przedłożonej przez skarżącą decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 18 kwietnia 2017 r., wynikało, że w związku z prowadzeniem działalności rolniczej przez męża skarżącej, z mocy ustawy, została ona od dnia 16 września 2016 r. objęta ubezpieczeniem społecznym rolników. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że ostateczną decyzją z dnia 25 kwietnia 2017 r. orzeczono o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 16 września 2016 r. Z uwagi na powyższe, stosownie do art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, wypłacony za okres od 16 września 2016 r. do 28 lutego 2017 r. zasiłek dla bezrobotnych jest nienależnie pobranym świadczeniem pieniężnym i podlega obowiązkowi zwrotu. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca podała, że nie wiedziała, że podlega ubezpieczeniu w KRUS jako domownik męża. Podniosła, że otrzymywany zasiłek stanowił jedyne źródło utrzymania rodziny. Skarżąca w tym czasie nie pracowała zawodowo, lecz opiekowała się dwójką swoich dzieci. Dodała, że nie pobierała innych świadczeń. Wojewoda "[...]" (dalej jako: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy bezrobotnym jest osoba, która m.in. nie podlega ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w takim gospodarstwie. Stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że skarżąca nabyła od 28 sierpnia 2016 r. do dnia 29 maja 2017 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 80% podstawowej wysokości zasiłku, tj. kwoty 664,90 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz kwotę 522,10 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku, lecz prawo do zasiłku przysługiwało skarżącej pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę. W sytuacji gdy mąż skarżącej, jako właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 20 ha, zgłosił się do ubezpieczenia społecznego jako rolnik, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z KRUS zaczęła również podlegać jego małżonka, co wynikało z art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2016 r. poz. 277 z późn. zm.). Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 5 tej cytowanej ustawy, przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym. Dodał, że w decyzji z dnia 18 kwietnia 2017 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdził, że w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej na gruntach o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego od dnia 16 września 2016 r. i niepodleganiu innemu ubezpieczeniu społecznemu, skarżąca od wskazanego dnia została objęta ubezpieczeniem społecznym rolników z mocy ustawy. Wojewoda zaznaczył również, że decyzją organu pierwszej instancji z dnia 25 kwietnia 2017 r. skarżąca straciła z dniem 16 września 2017 r. status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku. Podkreślił, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem 11 maja 2107 r. Ocenił, że w tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki określone w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy do uznania pobranego przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych za nienależny. W złożonej skardze skarżąca stwierdziła, że postępowała zgodnie z zaleceniami pracowników KRUS. Zaznaczyła, że nie pobierała podwójnych świadczeń. Podniosła ponadto, że nie pracowała w gospodarstwie rolnym, gdyż sprawowała opiekę nad dwojgiem swoich dzieci. Dodała, że rodzina miała w tym czasie trudności finansowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca, decyzją z dnia 25 kwietnia 2017 r., została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej, gdyż organ pierwszej instancji stwierdził, że podlega ona ubezpieczeniu społecznemu rolników - jako żona rolnika - i z tego powodu nie spełnia warunku uznania za osobę bezrobotną. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, zgodnie z którym bezrobotnym jest osoba, która nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym. Za bezrobotnego nie uznaje się osób wskazanych w tym przepisie, gdyż rolnik i pracujący z nim domownicy podlegają przepisom ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy, ubezpieczenie społeczne rolników obejmuje rolników i pracujących z nimi domowników. Zgodnie zaś z art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przepisy dotyczące ubezpieczenia rolników i świadczeń przysługujących rolnikom stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Celem powyższych uregulowań jest zapewnienie obywatelom ubezpieczenia z różnych tytułów, wzajemnie wykluczających się. Innymi słowy, idzie o uniknięcie jednoczesnego ubezpieczenia z różnych podstaw, a w konsekwencji - opłacania składek jednej osobie przez różne podmioty z tytułu właściwego dla każdego z nich. Jeśliby się okazało, że jedna osoba w tym samym okresie jest ubezpieczona z różnych tytułów, jeden z nich powinien zostać wyeliminowany. W odniesieniu do bezrobotnego, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego jeżeli nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Analiza powołanych wyżej przepisów pozwala na stwierdzenie, że za bezrobotnego może być uznana osoba spełniająca przesłanki wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, a osoba, która nie spełnia tych przesłanek, która była uznana za bezrobotnego, traci taki status, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy za bezrobotnego nie można uznać współmałżonka lub domownika rolnika, jeśli wykonują oni stałą pracę w gospodarstwie rolnym, osoby te bowiem są objęte ubezpieczeniem na mocy art. 1 ust. 5 i art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jednak art. 1 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, określając podmioty, których prawa reguluje, wskazuje rolnika i pracujących z nim domowników, a dodatkowo w art. 5 także współmałżonków rolnika. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca rozciąga stosowanie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dotyczących rolnika tylko na takich małżonków rolników, którzy pracują w ich gospodarstwie lub w gospodarstwie domowym związanym z tym gospodarstwem rolnym. Zatem tylko małżonek rolnika pracujący w jego gospodarstwie rolnym lub domowym związanym z tym gospodarstwem podlega przepisom ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa ta obejmuje więc swoimi regulacjami trzy kategorie podmiotów: rolników, domowników rolników z nimi pracujących oraz małżonków pracujących w gospodarstwie rolnym lub domowym z gospodarstwem rolnym związanych. Natomiast art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, oprócz rolnika obejmuje współmałżonka lub domownika wykonujących stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Zatem, współmałżonek rolnika nie może być uznany za osobę bezrobotną tylko wówczas, gdy z tytułu wykonywania stałej pracy w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, podlega ubezpieczeniom na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten, z uwagi na to, że wraz ze statusem bezrobotnego pociąga za sobą skutki finansowe, nie może być interpretowany rozszerzająco. Warunek w nim określony nie może więc dotyczyć współmałżonka rolnika, który nie wykonuje stałej pracy w gospodarstwie rolnym, mimo iż małżonek podlega ubezpieczeniu z KRUS, nawet gdy pracuje wyłącznie w gospodarstwie domowym związanym bezpośrednio z gospodarstwem rolnym (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 100/14, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zaznaczyć należy, że istnieje niespójność między powołanymi wyżej przepisami. Małżonek rolnika niepracujący na stałe w gospodarstwie rolnym mieści się bowiem w definicji bezrobotnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Jednocześnie, o ile pracuje w gospodarstwie domowym rolnika, podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Można zatem w takim stanie prawnym powiedzieć, że wybór statusu należy do małżonka rolnika. Wszelką bowiem niespójność przepisów, które pociągając za sobą określone przywileje finansowe, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, należy tłumaczyć na korzyść obywatela. Wskazać ponadto należy, że z art. 7 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jednoznacznie wynika, że nie stwarzają one możliwości wyboru ubezpieczenia. Wręcz przeciwnie, pozwalają na objęcie ubezpieczeniem rolniczym tylko wtedy, gdy nie istnieje inny tytuł ubezpieczenia. Zatem, podleganie przepisom ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest możliwe jedynie wtedy, gdy dana osoba nie jest uprawniona do świadczeń z ubezpieczenia społecznego z innych tytułów (tak Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt III AUa 73/16, niepubl.). Rozważając zagadnienie pracy w gospodarstwie rolnym w aspekcie zarówno przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji i zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jak i przepisów ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników należy mieć na uwadze, że chodzi w nich o stałą pracę w rolnictwie, rozumianą jako pracę świadczoną realnie i stale, a nie potencjalnie (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 oraz wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1234/13, CBOSA). Skarżąca wskazała w odwołaniu, że nie pracuje w gospodarstwie rolnym męża, lecz opiekuje się małoletnimi dziećmi. Okoliczność ta nie była przedmiotem ustaleń i rozważań organów administracji, natomiast może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Pod rozwagę weźmie także kwestię prawidłowości funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z dnia 25 kwietnia 2017 r., którą orzekł o utracie przez skarżącą statusu bezrobotnej i utracie przez nią prawa do zasiłku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.