II SA/Ol 132/20

Dnia 1 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2020 roku sprawy ze skargi Z. K. i B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1014 zł (słownie: tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ I instancji", "PINB"), działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej jako: "u.p.b.") i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a."), nakazał Z. K. i B. K. (dalej jako: "skarżący") – właścicielom budynku dawnego arsenału, zlokalizowanego w B. przy "[...]" (działki nr "[...]") - usunięcie w trybie pilnym zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez wykonanie: rozbiórki pokrycia ceramicznego z dachówki holenderki, rozbiórki istniejących kominów powyżej połaci dachowych, rozbiórki zniszczonych części gzymsu okapowego wraz z usunięciem porastającej gzyms roślinności oraz zabezpieczenia uszkodzonego narożnika północno-zachodniego budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że obiekt jest nieużytkowany od kilkunastu lat. Został wpisany do rejestru zabytków w 1987 r. Opisano jego zdewastowany stan. Organ uznał, że stan budynku jest zły, awaryjny, grozi katastrofą budowlaną, stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia użytkowników przyległego do budynku chodnika, jezdni, parkingu oraz budynku mieszkalnego. Organ podał, że budynek jest oznakowany tablicami informacyjnymi o grożącym niebezpieczeństwie i częściowo ogrodzony. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, zaskarżoną decyzją z "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji z powodu braku precyzyjnego rozstrzygnięcia w zakresie nałożonych obowiązków i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazał skarżącym wykonać w wymienionym obiekcie: - demontaż pokrycia ceramicznego – poprzez usunięcie gąsiorów dachowych w kalenicy, demontaż dachówki holenderki połaci głównych i naczółków, uzupełnienie braków w deskowaniu zaimpregnowanymi deskami lub płytami OSB, wykonanie zabezpieczenia przed wodami opadowymi i śniegiem, odtworzenie rynien i włączenie ich do istniejących rur spustowych; - demontaż kominów powyżej połaci dachowych - polegający na rozbiórce pozostałości "czapek" kominowych, resztek tynku i pozostałości trzonów kominowych wraz z usunięciem obróbek blacharskich, po zakończeniu prac rozbiórkowych otwory po kominach należy uzupełnić deskowaniem; - usunięcie zniszczonych części gzymsu okapowego - polegające na demontażu fragmentów gzymsu wskazujących na silne uszkodzenia, demontaż tych elementów ceramicznych (cegieł, dachówki) stwarzających zagrożenie, które nie są związane z gzymsem, są pozbawione zaprawy spoinowej i są rozluźnione; - tymczasowe zabezpieczenie uszkodzonego narożnika północno-zachodniego budynku - poprzez wzmocnienie konstrukcji murowanych ścian oraz wykonanie stemplowania narożnika ściany podłużnej; Ponadto organ II instancji orzekł, aby zdemontowane elementy zabezpieczyć przed zniszczeniem. Roboty wykonać na podstawie ekspertyzy "Ocena stanu technicznego pokrycia ceramicznego dachu oraz ścian narożnika północno-zachodniego budynku arsenału" wykonaną przez mgr inż. L. K. z sierpnia 2019 r. Roboty prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Roboty zrealizować w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Wskazał, że jeżeli obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, to organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazał, że katastrofalny stan przedmiotowego budynku nie budzi żadnych wątpliwości. Istota sprawy dotyczy tylko określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z art. 66 u.p.b. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 61 u.p.b. adresatem decyzji może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stwierdził, że zgodnie z aktem notarialnym jedynie skarżący są właścicielami przedmiotowego budynku i tylko na nich spoczywa obowiązek utrzymania obiektu. Późniejsze wznowienie granic geodezyjnych nie ma znaczenia dla ustalenia właściciela nieruchomości. To, że w chwili obecnej, po wznowieniu granic i podziale działek, część nieruchomości znajduje się na działkach należących do Miasta nie oznacza, że automatycznie Miasto jest właścicielem budynku i podmiotem zobowiązanym do usunięcia stwierdzonych zagrożeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący domagali się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach, podnosząc takie same argumenty jak w odwołaniu. Wskazali, że decyzja jest w części niewykonalna, gdyż nie posiadają tytułu prawnego na cele budowlane w odniesieniu do fragmentów budynku znajdujących się na działkach "[...]" (okap i fragment fundamentu) i "[...]" (gzyms okapowy, okap dachu). Zdaniem skarżących sformułowane w decyzji nakazy powinny być skierowane także do Miasta - właściciela działek nr "[...]", na których położony jest częściowo obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżący są jedynymi właścicielami nieruchomości zabudowanej, której postępowanie dotyczy. W piśmie procesowym z 18 marca 2020 r. skarżący, reprezentowani przez adwokata, dodatkowo zarzucili wydanym decyzjom naruszenie: art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez brak precyzyjnego określenia nałożonych obowiązków; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych, z których część jest niemożliwa do wykonania z przyczyn technicznych. Wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej oraz dokumentu zatytułowanego - "Wstępna opinia i zalecenia dotyczące budynku "[...]"" z 9 marca 2020 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego M. Ś., na okoliczność niewykonalności zaskarżonej decyzji, ryzyka katastrofy budowlanej oraz niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia osób wykonujących roboty budowlane objęte skarżoną decyzją. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że podjęli działania zmierzające do wykonania decyzji, w trakcie których sporządzona została powołana opinia rzeczoznawcy budowlanego. Podnieśli, że zgodnie z ustaleniami tej opinii zalecenie "uzupełnienia deskowania" połaci dachowej jest niewykonalne, jeżeli uszkodzone są elementy nośne konstrukcji dachu, a całość grozi zawaleniem. Katastrofą grozi strop podtrzymujący konstrukcję dachu i również strop niższego poziomu. Zalecenie "odtworzenia rynien" także jest niewykonalne, z uwagi na rozsypujące się elementy ścian i dachu, do których można by zamocować rynny. Tymczasowe zabezpieczenie narożnika poprzez wzmocnienie konstrukcji murowanej nie daje gwarancji skuteczności, jeżeli według operatu geodezyjnego z 2019 roku cały fundament kamienny w narożniku uległ "rozszczepieniu" i doszło do jego przemieszczenia. Wykonanie stemplowania tylko muru nie będzie skuteczne, jeżeli nie powstrzyma się przemieszczania fundamentu. Stemple wsparte na ścianie sąsiedniego budynku, który jest w stanie awaryjnym (zawalony dach budynku), nie stanowi żadnego zabezpieczenia, a zagraża obu budynkom. Zalecenie dotyczące zabezpieczenia zdemontowanych elementów nie uwzględnia faktu, że elementy już są uszkodzone (dachówka, cegły, konstrukcje drewniane), a demontaż konstrukcji grożącej zawaleniem w trakcie demontażu pogłębi tylko uszkodzenia. Wskazane w decyzji roboty nie wyczerpują wszystkich aspektów bezpieczeństwa konstrukcji, a same w sobie mogą stanowić zagrożenie dla osób wykonujących te roboty. Złożoność zagadnień dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa prowadzenia robót oraz skuteczność prac wymaga opracowania szczegółowego projektu prowadzenia prac rozbiórkowych i zabezpieczających. Prowadzenie robót "zabezpieczających" bez takiego projektu doprowadzi do katastrofy i do zagrożenia osób wykonujących takie prace. Reasumując, skarżący stwierdzili, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi: - katastrofą budowlaną - zawaleniem budynku stanowiącego zabytek oraz nieodwracalnym zniszczeniem elementów stanowiących naturalną substancję obiektu, co może skutkować utratą statusu zabytku z uwagi na tzw. "śmierć techniczną" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r., ISA 906/00, LEX nr 663440), - uszczerbkiem na zdrowiu (może nawet życiu) osób wykonywujących roboty budowlane stwarzające ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził zarzucanego organom orzekającym niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Przedłożone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego ekspertyzy mają walor opinii biegłego i podlegały ocenie organów orzekających. Ekspertyzy te jednak nie upoważniały organów do formułowania nakazów opisanych w zaskarżonej decyzji. W sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowy obiekt budowlany jest zabytkiem, który jest od wielu lat nieużytkowany i nie nadaje się do remontu. Z akt sprawy wynika, że budynek dawnego arsenału jest objęty prawną ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282). Jest wpisany do rejestru zabytków. Co najmniej od 2011 r. jest on nieużytkowany (k. 5 akt administracyjnych) z powodu złego stanu technicznego. Decyzją z "[...]" r. (k. 9 akt administracyjnych) Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał skarżącym, jako właścicielom obiektu, wykonanie określonych robót budowlanych o charakterze naprawczym i zabezpieczającym, dotyczących konstrukcji dachu, stropów, narożnika północno-zachodniego budynku, których skarżący dotychczas nie wykonali. Skarżący przez kilka lat starali się o zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podjęcie innych działań polegających na "Realizacji zabezpieczeń konstrukcyjnych według załączonego programu konserwatorskiego". Decyzją z "[...]" r. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wyraził zgody. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z "[...]" r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z "[...]" r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uwzględnił zażalenie skarżących na bezczynność i zobowiązał Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do załatwienia sprawy w określonym terminie. W piśmie z 26 kwietnia 2018 r. (k.68 akt administracyjnych) skarżący wyjaśnili, że przez lata utracili możliwość pozyskania środków na realizację koncepcji remontu i rozbudowy budynku. Ich obecna sytuacja nie daje nadziei na kontynuację zamierzenia. Wobec pogarszającego się stanu budynku wystąpili o wykreślenie budynku z rejestru zabytków. Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy negatywnie zaopiniował skreślenie budynku z rejestru zabytków (k. 70 akt administracyjnych). Wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków zabytek podlega ochronie bez względu na stan zachowania. W związku z powyższym, skoro przedmiotowy budynek pozostaje zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków, to podlega szczególnej ochronie, o której mowa w art. 4 ustawy o ochronie zabytków, mającej na celu trwałe zachowanie zabytku. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 u.p.b. przepisy ustawy Prawo budowlane nie naruszają przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jeżeli obiekt budowlany jest nieużytkowany i nie nadaje się do remontu to zgodnie z art. 67 ust. 1 powinien zostać wydany nakaz jego rozbiórki. Art. 67 ust. 2 u.p.b. wyklucza stosowanie tej zasady do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Organ nadzoru budowlanego nie może więc nakazać rozbiórki zabytku, chociażby częściowej, do czego prowadzą w istocie nakazy określone w pkt 2 tiret pierwsze, drugie i trzecie zaskarżonej decyzji. Przedłożone przez skarżących w toku postępowania ekspertyzy potwierdzają, że stan budynku jest katastrofalny, grozi zawaleniem, budynek nie nadaje się do remontu. Zgodnie z ekspertyzą autorstwa inż. K. Ł. - roboty naprawcze ze względu na zły stan konstrukcji nie są możliwe do wykonania. Organ I instancji uwzględnił tę ekspertyzę i decyzją z "[...]" r. nakazał skarżącym, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b., usunięcie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez wykonanie szczelnego ogrodzenia w odległości 5 m od budynku dawnego arsenału zgodnie z wymienioną ekspertyzą. Biegły podał, że należy pilnie wykonać ogrodzenie szczelne (z blachy trapezowej) wysokości 1,8 m wokół budynku w odległości 5 m od budynku i oznakować tablicami. Z przedłożonych przez skarżących zdjęć wynika, że obowiązek ten nie został dotychczas wykonany. Również mgr inż. L. K. stwierdził w powoływanej "Ocenie stanu technicznego pokrycia ceramicznego dachu oraz ścian narożnika północno-zachodniego" w pkt 7.1, że aktualny stan techniczny konstrukcji budynku jest katastrofalny. Zawaleniem grozi zachowana konstrukcja więźby dachowej, stropy międzykondygnacyjne, narożnik północno zachodni budynku. Przy katastrofie więźby dachowej możliwe jest również zawalenie się ścian zewnętrznych obiektu. Przedłożona Sądowi przez skarżących dodatkowo opinia rzeczoznawcy budowlanego inż. M. Ś. potwierdza katastrofalny stan budynku. Biegły ten stwierdził, że nakazane roboty budowlane nie będą skuteczne i jest zagrożone bezpieczeństwo prowadzenia tych robót, z czym należy się zgodzić. Wyjaśnić należy, że gdy stan techniczny obiektu stwarza zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi albo mienia, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek podjąć działania określone w art. 66 bądź w art. 67 u.p.b. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie zaś z art. 67 ust. 1 u.p.b. jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu. Na zasadzie tych przepisów rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego powinno uwzględniać wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego. Nakazy wydawane w oparciu o art. 66 u.p.b. służą doprowadzeniu obiektu do takiego stanu technicznego, który można uznać za zgodny z prawem (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r, sygn. akt II OSK 394/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli obiekt budowlany jest w stanie katastrofalnym i nie nadaje się do remontu, to nie ma racji dla stosowania art. 66 u.p.b., ponieważ wówczas zastosowanie powinien mieć art. 67 u.p.b. Roboty budowlane nakazywane w ramach art. 66 u.p.b. powinny mieć charakter naprawczy, być obiektywnie wykonalne, służyć prawidłowemu użytkowaniu obiektu i usuwać zagrożenie dla życia zdrowia, bądź mienia. W tym kontekście skarżący zasadnie akcentowali katastrofalny stan budynku. Nałożone na skarżących obowiązki zwiększają ryzyko katastrofy budowlanej i niosą zagrożenie dla zdrowia i życia osób realizujących nakazane roboty budowlane. Skoro dach, stropy, ściany zewnętrzne przedmiotowego budynku grożą zawaleniem, to bezcelowe jest nakazywanie wyrywkowych robót budowlanych (opisanych w decyzji), które same w sobie nie zapobiegną katastrofie budowlanej, a mogą ją przyśpieszyć i stworzyć dodatkowe zagrożenie dla wykonawców nakazanych robót budowlanych. Jak już wyjaśniono, niedopuszczalne są również nakazane roboty rozbiórkowe mogące spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, w którym wskazują, że adresatem nakazów związanych z utrzymaniem przedmiotowego obiektu powinno być też Miasto. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego wynika bezspornie, że skarżący nabyli w 2000 r. od Gminy Miejskiej nieruchomość zabudowaną budynkiem "[...]". W chwili nabycia tej nieruchomości skarżący mieli świadomość, że nabywają ją na wyłączna własność i podjęli zobowiązania dotyczące remontu, modernizacji i adaptacji budynku, opisane w § 8 aktu notarialnego, wyłącznie na własny rachunek. Wobec tego, w rozpoznawanej sprawie, zmiana granic nieruchomości gruntowej, wynikająca ze wznowienia granic, nie ma wpływu na określenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości, ponieważ wyłącznym dysponentem budynku pozostają skarżący. Nawet jeżeli okap, fragment fundamentu, gzyms okapowy, okap dachu wkracza w przestrzeń działek sąsiednich to nie oznacza to, że skarżący nie mogą wykonać wskazanych nakazów. Wykonanie robót budowlanych wymagających wejścia na cudzy teren, wymaga uzyskania zgody właściciela tego terenu. Uzyskanie potrzebnych zgód obciąża właściciela obiektu budowlanego. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (2 x 17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł) - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na wniosek skarżących, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.