II SA/Ol 1322/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]", Nr "[...]"; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. We wniosku z dnia 8 października 2013 r. M.M. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o udzielenie pomocy finansowej na miesiąc października 2013 r. Wskazał, że sytuacja rodzinna nie uległa zmianie, nie uzyskał w miesiącu wrześniu br. dochodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] odmówiła przyznania wnioskodawcy zasiłku okresowego z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego. Po rozpoznaniu odwołania M.M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu i Instancji, jednak na skutek skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 59/14 uchylił decyzję organu odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia Sąd wskazał na niezbędność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii doliczenia do dochodu rodziny i w konsekwencji przekroczenia kryterium dochodowego dotacji otrzymanej przez M.M. z urzędu pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Sąd wskazał na brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie oceny charakteru tej pomocy, co miało wpływ na rozpoznanie sprawy, bowiem w zależności od poczynionych ustaleń dopiero będzie możliwe przesądzenie, czy należność ta winna być doliczona do dochodu rodziny na podstawie art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej jako "jednorazowy dochód". Po kolejnym uchyleniu decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] odmówiła przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia na okres października 2013 r. wobec niespełnienia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w chwili złożenia wniosku, rodzina składała się z czterech osób, w tym dwójki dzieci. Od dnia [...] lipca 2013 r. wnioskodawca prowadzi własną działalność gospodarczą, jednak zgodnie z oświadczeniem nie uzyskał żadnego dochodu, a jedynie opłacał składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w wysokości 418 zł. Strona prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 0,0754 ha przeliczeniowego, z którego nie wylicza się dochodu rodziny. Otrzymywany jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 241,79 zł oraz zasiłek rodzinny w wysokości 183 zł. Żona zainteresowanego prowadziła gospodarstwo rolne o powierzchni 1,6310 ha przeliczeniowego, z którego dochód wyniósł 407,75 zł, z tego też tytułu opłacona została składka KRUS w kwocie 125 zł. Ustalono, że wnioskodawca jako osoba zarejestrowana i poszukująca zatrudnienia otrzymał w dniu [...] czerwca 2013 r. jednorazowo dotację na rozpoczęcie działalności gospodarczej w kwocie 20.000 zł z Powiatowego Urzędu Pracy w D., które to środki są współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego. W ocenie organu środki te, w wysokości 1/12, składają się na dochód rodziny, który wraz z dochodem z gospodarstwa rolnego, świadczeniami rodzinnymi i dodatkiem mieszkaniowym, po odjęciu składek na ubezpieczenia, wyniósł w miesiącu wrześniu 2013 r. tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku - 1.956,21 zł. Jednocześnie, kryterium dochodowe dla czteroosobowej rodziny stanowi kwota 1.824 zł. Tym samym stwierdzono, że w sprawie tej zostało przekroczone ustawowe kryterium dochodowe dla otrzymania zasiłku okresowego. Wyjaśniono, że ustawa o pomocy społecznej wyłącza z dochodu rodziny tylko dochody uzyskane z tytułu prac społecznie użytecznych, nie uwzględniając wyłączenia innych świadczeń otrzymanych na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia, dlatego organ uznał dotację otrzymaną z PUP za dochód rodziny, gdyż stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W odwołaniu, złożonym od tej decyzji, M.M. podniósł, że liczenie do dochodu rodziny dotacji z PUP jest niezgodne z ustawą o pomocy społecznej. Wskazał na wyrok WSA w Olsztynie sygn. II SA/Ol 729/14, który nie dotyczył zaliczenia otrzymanej dotacji do dochodu rodziny, dlatego powoływanie się na niego przez organ jest niedopuszczalne. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. W motywach uzasadnienia decyzji stwierdzono, że zasiłek okresowy stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność: rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego, przy czym jego wysokość ustala się w przypadku rodziny, jako różnicę między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu [...] czerwca 2013 r. została zawarta pomiędzy M.M. a Dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy w D. umowa w sprawie przyznania jednorazowego środków na podjęcie działalności gospodarczej. Z treści tej umowy wynika, że została przyznana dotacja w kwocie 20.000 zł na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynków pracy i stanowi ona pomoc publiczną na ściśle określony cel, jakim jest rozpoczęcie działalności gospodarczej i utrzymanie jej na początkowym etapie (§ 1 umowy). Kwota dotacji została przyznana na ściśle określony cel tj. zakup: organów i krzeseł, pianina, komputera, biurka, krzeseł oraz witryny. Strona została zobowiązana do rozliczenia całej kwoty dotacji w terminie 2 miesięcy od rozpoczęcia działalności (§ 5 umowy). Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że dotacja z PUP w D. na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej powinna być wliczona do dochodu i brana pod uwagę przy ustaleniu kryterium dochodowego, albowiem zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Do dochodu tego nie wlicza się jedynie dochodów, wymienionych w ust. 4 art. 8 ustawy. Jest to katalog zamknięty. Tym samym, w ocenie Kolegium, należało zaliczyć uzyskaną dotację z PUP w wysokości 1/12 jej wysokości do dochodu rodziny. Organ prawidłowo także ustalił, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy rodzina składała się z czterech osób, natomiast w dniu [...] 2014 r. urodziło się kolejne dziecko - syn S., lecz dla ustalenia kryterium dochodowego istotna była okoliczność, że w dacie złożenia wniosku rodzina liczyła tylko 4 osoby. Prawidłowo wobec tego ustalony został jej dochód, na który składa się dochód z gospodarstw rolnego 407,75 zł, świadczenie rodzinne 183 zł i dodatek mieszkaniowy 241,79 zł oraz 1/12 uzyskanej dotacji - kwota 1666,66 zł, co łącznie stanowi dochód rodziny po pomniejszeniu składki KRUS - 125 zł oraz składki na ubezpieczenie społeczne 418 zł, kwotę łączną 1.956,21 zł, natomiast kryterium dochodowe tej rodziny wynosi 1.824 zł. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia podjętego w sprawie i doliczenia do dochodu rodziny dotacji otrzymanej z PUP w D. Podkreślił, że urząd skarbowy jednoznacznie określił, że kwota dotacji nie stanowi dochodu, co potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 717/07, Lex nr 372665. Wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w skarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. M.M. potwierdził, że dofinansowanie z urzędu pracy w całości musiał przeznaczyć na stworzenie przyszłego stanowiska pracy. Nie mógł tych środków wydatkować na inne cele tj. składki ZUS, czy na rachunki związane z działalnością. Dotacja dotyczyła tylko zakupu narzędzi potrzebnych mu do pracy, przy czym gdyby nie prowadził przez okres roku takiej działalności, to musiałby zwrócić udzieloną pomoc wraz z odsetkami. Podał, że upłynął już okres 12 miesięcy a on wywiązał się z umowy i nie został zobowiązany do zwrotu udzielonej pomocy, jednak zakupione przez niego narzędzia pracy musi utrzymywać przez dwa lata, gdyż nie stanowią one jego własności i dopiero po tym okresie czasu może nimi rozdysponować, co wynika z przepisów unijnych. W rozumieniu urzędu skarbowego otrzymana dotacja nie stanowiła dochodu osoby fizycznej. Wskazał, że w jego ocenie postawa urzędników świadczy o braku znajomości przepisów i złej woli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia za okres od 1 do 31 października 2013 r., z powodu niespełnienia kryterium dochodowego. W ocenie organów obu instancji orzekających w tej sprawie, otrzymaną przez skarżącego dotację z Powiatowego Urzędu Pracy w D. w kwocie 20.000 zł na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej, należy wliczyć - w wysokości 1/12 - do dochodu rodziny za miesiąc wrzesień 2013 r. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji organów orzekających w tej sprawie, stanowił art. 8 ust. 1 pkt 3 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.), zwanej dalej: u.p.s. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów, wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie zaś z treścią art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów, świadczonych na rzecz innych osób. Najistotniejszą okolicznością dla prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku okresowego ma zatem prawidłowe ustalenie dochodu rodziny. Zgodnie z art. 8 ust. 4 u.p.s., do dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; dochodów z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. W myśl zaś art. 8 ust. 5 u.p.s., w stosunku do osób, prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenie społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 11 u.p.s, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczeń z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Mając na względzie wskazaną wyżej regulację dotyczącą ustalania dochodu rodziny stwierdzić pozostaje, że w realiach rozpoznawanej sprawy decydujące znaczenie przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącego, które skutkowało w konsekwencji przekroczeniem kryterium dochodowego, miało doliczenie do dochodu rodziny dotacji otrzymanej z Powiatowego Urzędu Pracy w D. na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej, uzyskanej na podstawie umowy zawartej pomiędzy Dyrektorem PUP a skarżącym w dniu [...] czerwca 2013 r., w oparciu o zapis art. 46 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 674, ze zm.). Jak wynika z zapisów tej umowy załączonej do akt sprawy, cała uzyskana kwota dotacji musiała zostać przeznaczona na zakup narzędzi pracy tj. organów i krzesła, pianina, komputera, biurka i krzesła oraz witryny - pod rygorem wypowiedzenia umowy i zwrotu uzyskanych środków wraz z ustawowymi odsetkami m.in. w przypadku ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Przenosząc powołane wyżej przepisy prawa na grunt rzeczonej sprawy, wskazać pozostaje, że istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia znajduje norma prawa wynikająca z art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z jej treścią, za dochód w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o enumeratywnie wymienione grupy wydatków. Przy czym, opodatkowaniu podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, 52, 52a i 52c oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano poboru podatku - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, ze zm.). Z kolei, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 121 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, wolne od podatku dochodowego są jednorazowe środki przyznane bezrobotnemu na podjęcie działalności, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organy orzekające w tej sprawie dokonały błędnej wykładni wskazanego przepisu dokonując ustalenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżącego, z uwzględnieniem w miesiącu wrześniu 2013 r. 1/12 jednorazowych środków, przyznanych skarżącemu w trybie art. 46 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na podjęcie i utrzymanie na początkowym etapie działalności gospodarczej. W toku rozpoznawania sprawy nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że organy orzekające naruszyły w tym zakresie przepis art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s. dokonując jego błędnej wykładni. To oznacza natomiast, że wbrew ustaleniom organu, dochód w rodzinie skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie wyniósł 1.956,21 zł i winien być ustalony ponownie z uwzględnieniem wykładni przepisu wskazanego przez Sąd. Nadto pozostaje organom orzekającym w sprawie wskazać także na okoliczność błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie składu osobowego rodziny skarżącego. Nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy tj. w październiku 2013 r. rodzina skarżącego składała się z czterech osób, w tym dwójki dzieci. Jednakże w toku prowadzonego postępowania w dniu [...] 2014 r. rodzina powiększyła się, wobec narodzin syna, co skutkowało uwzględnieniem tej nowej okoliczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej wniosku zainteresowanego, skoro do czasu zaistniałej zmiany w składzie rodziny nie została rozpoznana sprawa przyznania zasiłku okresowego decyzją mającą przymiot rozstrzygnięcia prawomocnego. Poza sporem pozostaje fakt, że w wyniku ponownego rozpoznawania tej sprawy organy zobowiązane były do uwzględniania zmiany stanu faktycznego jaki zaistnieje pomiędzy datą złożenia wniosku a jego rozstrzygnięcia. W rzeczonej sprawie pomimo istotnej zmiany okoliczności faktycznej - zmiany w zakresie liczby członków rodziny skarżącego, która to okoliczność wywiera wpływ na rozpoznanie sprawy, gdyż skutkuje koniecznością uwzględnienia tej dodatkowej osoby w kryterium dochodowym rodziny, organy jej nie uwzględniły. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy w zakresie przyznania pomocy za miesiąc październik 3013 r. należy uwzględnić fakt narodzin dziecka, skoro do dnia jego narodzin wniosek o przyznanie pomocy nie został rozpoznany. Reasumując stwierdzić nadzy, że niezasadne pozostają zarzuty skarżącego, aby urzędnicy organu pomocy społecznej w jego sprawie wykazali brak zrozumienia oraz znajomości przepisów prawa, skoro z uzasadnienia wyroku wynika, że kwestią problematyczną było ustalenie, czy do dochodu rodziny winna zostać doliczona dotacja z PUP w D. w celu stworzenia miejsca pracy tzn. na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa.