II SA/Ol 1323/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" J. R. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w "[...]" o wymeldowanie H. K. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]" stanowiącego jej własność. We wniosku wskazała, iż H. K. bez wymeldowania się opuściła przedmiotową nieruchomość i przebywa za granicą, w Niemczech. Opuszczając lokal zamknęła klatkę schodową, na której znajduje się przyłącze do licznika energii elektrycznej, licznik został zdjęty, co uniemożliwia remont budynku. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Burmistrz "[...]" odmówił wymeldowania H. K. z lokalu położonego w "[...]" przy ul. "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Argumentował m.in., że opuszczeniem miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale również zamiar opuszczenia lokalu z jednoczesnym zerwaniem wszystkich związków z dotychczasowym lokalem i założenie w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W odniesieniu do H. K. można mówić co najwyżej o czasowym nieprzebywaniu w miejscu stałego zameldowania. Podkreślił, iż fakt przejściowej nieobecności, czy też występowanie nawet regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu zameldowania nie upoważnia jeszcze do stwierdzenia, iż zameldowany opuścił to miejsce w rozumieniu art. 15 ust. 2 powyższej ustawy. Podniósł, iż H. K. trzy razy w roku na okres 2-4 tygodni wyjeżdża za granicę, jeździ też w odwiedziny do siostry i córki. Wyjazdy te mają jedynie charakter czasowy. Strona zawsze wraca do spornego lokalu, tam przechowuje swoje rzeczy osobiste i cały dorobek życia. Pomimo trudnej sytuacji finansowej przeprowadza na własny koszt remonty, opłaca rachunki, opala zajmowany lokal. Na pewno nie postępowałaby tak osoba, która nie miałaby zamiaru nadal tam mieszkać. Wskazał również, iż dopiero po ustaleniu dobrowolności lub trwałości opuszczenia lokalu można orzec o wymeldowaniu. Tymczasem H. K. nie opuściła na stałe spornego lokalu, nie zerwała z nim więzi, a po każdym wyjeździe za granicę wraca do lokalu. Reasumując wskazał, iż strona wnioskująca wielokrotnie podkreślała, że H. K. nie posiada żadnych uprawnień do zajmowanego lokalu, co znalazło potwierdzenie w jej zeznaniach. Jednakże ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik J. R. zarzucił organowi pierwszej instancji zameldowanie H. K. niezgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podniósł m.in., iż w zaskarżonej decyzji Burmistrz nie zajął stanowiska odnośnie powyższego zarzutu, co stanowi rażące naruszenie ww. ustawy oraz k.p.a. (organ ten stał się sędzią we własnym postępowaniu, co całkowicie dyskredytuje go, jako bezstronnego arbitra sporu administracyjnego). W zaskarżonej decyzji Burmistrz nie odniósł się ponadto do ustalonych faktów, a jedynie streścił przebieg postępowania. Nie zajął również stanowiska co do przebiegu procesu administracyjnego od dnia "[...]" do dnia wydania decyzji. Wskazał, że H. K. nie była obecna w miejscu zameldowania podczas całego postępowania, a nieobecność zainteresowanej w tak ważnej sprawie świadczy jedynie o fikcyjności przebywania w spornym lokalu. Dodał, że w toku całego postępowania organ nie stał na straży praworządności i nie podejmował wszelkich kroków do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zamieszkiwanie H. K. w spornym lokalu jest fikcją. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Argumentował, odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska w kwestii prawidłowości zameldowania H. K., iż ewentualna wadliwość czynności zameldowania nie stanowi podstawy do wymeldowania, albowiem jedyną przesłanką wymeldowania jest w myśl art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. Natomiast prawidłowość zameldowania może być kwestionowana wyłącznie w odrębnym postępowaniu prowadzonym w przedmiocie anulowania czynności zameldowania. Nie można również zgodzić się z zarzutem odwołania, że wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji nie odniósł się do ustalonych faktów, a jedynie streścił przebieg postępowania, bowiem Burmistrz wskazał na fakty uznane przez siebie za udowodnione i na jakiej podstawie. Odniósł się też do wielokrotnie podnoszonego przez pełnomocnika skarżącej zarzutu nieposiadania przez osobę zgłoszoną do wymeldowania tytułu prawnego do nieruchomości. Stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wymeldowania, co bezspornie zostało ustalone w obszernym postępowaniu wyjaśniającym, w którym strony i ich pełnomocnicy mieli możliwość składania wyjaśnień i przedstawiania własnych argumentów, i jak wynika z akt sprawy z możliwości tej korzystali. Mianowicie, całokształt dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach (zeznania świadków, pisma złożone do akt sprawy) jednoznacznie wskazują, że H. K. nie zerwała związków ze spornym lokalem, jak też nie opuściła definitywnie swojego miejsca zamieszkania. Reasumując wskazał, że o tym, czy opuszczenie lokalu ma charakter definitywny czy okresowy decyduje całokształt okoliczności sprawy, zaś z zebranego w rozważanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż opuszczenie przez ww. osobę spornego lokalu było czasowe, a nie trwałe. W tym stanie rzeczy nie zostały spełnione przesłanki wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła do Sądu J. R. żądając jej uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego, jak też decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła niezgodność z prawem oraz świadome i rażące naruszenie przepisów k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania i naruszenie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu skargi, opisując w dość obszerny sposób dotychczasowy przebieg postępowania, podniosła m.in. iż organy meldunkowe całkowicie zignorowały jej argumentację wskazującą na wadliwość (sprzeczność z przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) zameldowania H. K. na pobyt stały. Podniosła również, iż organy ignorują jej pisma, nie wypowiadają się w przedmiocie złożonych wniosków oraz niezasadnie prowadzą postępowanie w sprawie wymeldowania (bowiem zameldowanie było fikcyjne) na koszt podatnika. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wymeldowania H. K. z miejsca pobytu stałego. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, odpowiadają przepisom prawa. W ocenie Sądu, organy administracji zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla wydania decyzji o odmowie wymeldowania. Jednocześnie też merytoryczne stanowisko organów, poparte stosowną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, odpowiada przepisom prawa materialnego. Materialną podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Stosownie do tego, uznanie pobytu za stały uzależnione jest od łącznego spełnienia określonych przez ustawodawcę przesłanek tj.: faktycznego przebywania pod określonym adresem oraz jednoczesnego zamiaru stałego pobytu w tym miejscu połączonego z wolą koncentracji w nim swoich spraw życiowych. Zwrócić należy uwagę, że zarówno zameldowanie, jak i wymeldowanie, jest aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby, charakteru tego pobytu, bądź jego ustania w dotychczasowym miejscu, służącym zbieraniu i aktualizowaniu danych o miejscu pobytu osób fizycznych, zgodnie z rzeczywistym i aktualnym stanem faktycznym. Fakt zameldowania lub wymeldowania nie ma natomiast wpływu na stosunki cywilnoprawne, w tym na prawo do lokalu mieszkalnego. W myśl art. 9 ust. 2b ustawy, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Analogicznie zatem przyjąć należy, że wymeldowanie służy potwierdzeniu faktu opuszczenia miejsca pobytu stałego. Dokonywane jest ono zazwyczaj w drodze czynności materialno – technicznej, która to nie ma cech aktu administracyjnego i nie kończy postępowania w konkretnej sprawie. Wydanie aktu administracyjnego w tym zakresie ustawodawca przewidział jedynie w przypadku wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Podstawę prawną wymeldowania osoby z pobytu stałego bez jej wyraźnego oświadczenia woli o dokonaniu wymeldowania stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie z jego treścią, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (tj. przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2012 r., poz. 1407, obowiązującą od dnia 31 grudnia 2012 r.), a więc znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stosownie do powołanej regulacji, jedyną przesłanką wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego jest opuszczenie przez nią miejsca, w którym była zameldowana na pobyt stały. Opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania określona w art. 15 ust. 2 ustawy, rozumiane jest jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu może przy tym nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie odpowiedniego w tym zakresie oświadczenia, jak również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. W świetle powyższego, postępowanie w sprawie dokonania wymeldowania, w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy, wymaga ustalenia, czy osoba powzięła zamiar fizycznego opuszczenia swojego dotychczasowego miejsca pobytu stałego i czy ten zamiar zrealizowała. Przy czym przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. W takim rozumieniu opuszczeniem lokalu jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Jakkolwiek jednak zamiar ten, rozumiany jako przejaw woli osoby opuszczającej lokal, ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło, to powinien być on oceniany na podstawie obiektywnych okoliczności, a nie treści ujętych w oświadczeniach zainteresowanej osoby. Przy jego ustaleniu nie można opierać się tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, lecz należy zbadać, czy oświadczenie to znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych takich jak np. sposób opuszczenia lokalu, skoncentrowanie swojego ośrodka interesów osobistych i majątkowych (tzw. centrum życiowego) poza miejscem pobytu stałego, czy wreszcie obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać przyjdzie, że rozpoznanie sprawy dotyczącej wymeldowania H. K. z miejsca pobytu stałego wymagało ustalenia przez organy, czy opuściła ona miejsce pobytu stałego i czy opuszczenie to miało charakter trwały. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu uznać należało, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie przeprowadzone zostało w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami prawa. Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy zgromadziły materiał dowodowy w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia wystąpienia przesłanek wymeldowania, a następnie dokonały jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. i dały wyraz tej ocenie w uzasadnieniu swoich decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć trzeba, że w postępowaniu przeprowadzony został dowód z przesłuchania świadków, którzy zeznali, że H. K. podczas swojej nieobecności zleciła znajomemu Z. W. opalanie domu i wykonywanie drobnych napraw, a klucze od zajmowanego mieszkania zostawiła M. K., żeby go doglądała. Z zeznań D. C., M. C.-S. oraz Z. W. wynika, iż bywają w odwiedzinach u H. K. – Z. W. chodzi tam około raz w miesiącu, z kolei M. C.-S. zeznała, że jak tylko jest w "[...]" odwiedza H. K. w przedmiotowym lokalu i czasami nawet u niej nocuje. Ustalono również, że H. K. dokonywała na własny koszt remontów w budynku, np. naprawiła dach oraz wymieniła okna. Ponadto, odnosząc się do kwestii stałego pobytu H. K. za granicą organy wskazały, iż na regularność wyjazdów i powrotów H. K. do kraju wskazuje pismo Powiatowego Urzędu Pracy w "[...]" z dnia "[...]", z którego wynika, iż zainteresowana stawiała się cyklicznie w urzędzie celem zgłoszenia gotowości do pracy. W świetle opisanych okoliczności, zdaniem Sadu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że podejmowane przez H. K. działania jednoznacznie wskazują, że nie zrezygnowała ona z przebywania we wskazanym lokalu. Zatem zgodzić należy się z organami obu instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, że nie nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, bowiem H. K. nie opuściła wskazanego lokalu w sposób trwały, dobrowolny i nie towarzyszył mu zamiar przeniesienia centrum życiowego poza miejsce dotychczasowego zameldowania. Ponadto, bez znaczenia pozostają okoliczności dotyczące posiadania tytułu prawnego przez H. K. do lokalu nr "[...]" w "[...]", bowiem sprawy meldunkowe, służą wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie nie wkracza zatem w sferę stosunków cywilnoprawnych (np. własnościowych, najmu etc.), ani nie wpływa na stosunki prawne z zakresu prawa rodzinnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K. 20/01, OTK ZU A 2002/3/34). Dodać należy, że okoliczności towarzyszące zameldowaniu na pobyt stały H. K. w przedmiotowym lokalu nie miały wpływu na ocenę zgodności decyzji obu instancji z prawem albowiem instytucja wymeldowania nie może służyć do likwidowania ewentualnie wadliwego zameldowania. Ponadto postępowanie dotyczyło wyłącznie kwestii wymeldowania. Wydając decyzję w przedmiocie wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego bierze się pod uwagę stan faktyczny, jaki istnieje w dacie jej wydania, a instytucja wymeldowania nie jest środkiem eksmisyjnym i wymeldować osobę można wtedy, gdy opuści lokal i z niego nie korzysta. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że nie została spełniona przesłanka opuszczenia lokalu, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w niczym nie naruszają prawa, bowiem zostały wydane zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz k.p.a. - organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia w sprawie w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy i w oparciu o te ustalenia wydały trafne rozstrzygnięcie. Wskazać również należy, że decyzje wydane przez organy obu instancji w pełni realizowały wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawierały szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Tym samym, zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie znajduje żadnego uzasadnienia. Z podanych wyżej względów - skoro podniesione zarzuty są niezasadne, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie uchybiają prawu - skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.