II SA/Ol 1324/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w "[...]" nałożył na "[...]", prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.t.d.". Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że zakres kontroli obejmował okres od dnia 14 września 2014 r. do dnia 14 września 2015 r. i dotyczył uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób oraz analizy norm czasu pracy kierowców. Przedmiotem kontroli było między innymi prowadzenie przez przedsiębiorcę krajowego transportu drogowego osób w ramach przewozów regularnych wykonywanych na liniach "[...]" km w ramach licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób z dnia 26 lipca 2002 r., do której przedsiębiorca zgłosił "[...]" autobusy oraz zezwolenia nr "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii "[...]" Organ zaznaczył, że w sytuacji gdy kierowca w danym tygodniu w poszczególnych dniach wykonywał przewozy w ramach linii regularnej do 50 km, a w pozostałych dniach w tym samym tygodniu prowadził autobusy w ramach dalekobieżnej linii regularnej, której trasa przekraczała 50 kilometrów, to do rozliczania norm zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. L 102 , 11/04/2006 P. 0001- 0014). W wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził naruszenie, polegające na skróceniu przez przedsiębiorcę tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w okresie od 1 września 2014 r. do 7 września 2015 r., za co wymierzono, na podstawie art. 92a ust. 1,3 i 6 u.t.d. oraz lp. 5.4.1,5.4.2 załącznika nr 3 do tej ustawy, karę w wysokości 6.450 zł. Organ zaznaczył, że wziął pod uwagę wyjaśnienia strony, jednak nie uwzględnił ich przy rozstrzygnięciu sprawy z uwagi na brak odniesienia do stwierdzonych naruszeń. Organ stwierdził rozbieżności między planem pracy, a dołączonym do niego harmonogramem okresów aktywności kierowców, zaś zarzut nieumiejętności interpretacji okazanej do kontroli dokumentacji był bezzasadny i świadczy o braku rzetelnej wiedzy przedsiębiorcy odnośnie do wykonywanych przewozów. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że w miesiącach marzec – sierpień 2015 r. zaistniało naruszenie określone w lp. 5.3.1, 5.3.2 załącznika do u.d.t., to jest skrócenie przez przedsiębiorcę dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Za powyższe naruszenie wymierzono karę w kwocie 35.700 zł. Okazane plany pracy kierowców: "[...]" zawierały godzinę rozpoczęcia pracy oraz godzinę zakończenia pracy przez kierowców i dni wolne od kierowania pojazdami. Dołączony do planu pracy z okresu kontrolnego harmonogram okresów pracy sporządzany był na podstawie rozkładów jazdy do posiadanych przez firmę zezwoleń. Rzeczywiste godziny, w których pracowali kierowcy zostały wykazane w planie pracy, zaś harmonogram zawierał wyłącznie informację zawarte w rozkładach jazdy na poszczególnych liniach. Nieścisłości między planem pracy, a harmonogramem okresów pracy kierowców są wynikiem pracy kierowców od 8 do 9 godzin dziennie. Plan pracy został tak ułożony, aby kierowcy mogli mieć prawidłową przerwę w jeździe oraz odpowiedni odpoczynek dobowy i tygodniowy. Przedsiębiorca zeznał, że kierowcy rozliczani są na podstawie planów pracy, które sporządza, zaś naruszenia z czasu pracy dotyczące przedsiębiorcy powstały, gdyż poranne kursy musiał wykonywać osobiście, w ciągu dnia była dłuższa przerwa, po czym koniecznym było obsłużenie linii wieczornych, tak aby kierowcy mieli prawidłowe odpoczynki dobowe i tygodniowe. Przedsiębiorca przyznał, że nie miał wiedzy, że przepisy o czasie pracy kierowcy dotyczące zatrudnianych kierowców wiążą również jego. W niniejszej sprawie organ stwierdził rozbieżności między planem pracy a dołączonym do niego harmonogramem okresów aktywności kierowców. Podkreślił, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków oraz warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśnił, że w przypadku naruszeń dotyczących kierowców "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uwzględnił wyjaśnienia strony dotyczące przyczyn sporządzenia planów pracy zawierających harmonogram okresów pracy kierowców. W związku z powyższym, odstąpiono od ukarania za stwierdzone naruszenia w/w kierowców. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., gdyż do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 92a ust. 3 u.t.d., nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, przedsiębiorca podniósł, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, z pouczeniem o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, odebrał w dniu 29 stycznia 2016 r., natomiast decyzja została wydana w dniu 26 stycznia 2016 r. Tym samym, organ pierwszej instancji nie umożliwił mu, przed wydaniem decyzji, wglądu i wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Powyższym, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia organu pierwszej instancji. Stwierdził, że udowodnione zostało, iż w poszczególnych tygodniach, w okresie od dnia 1 września 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. odwołujący się odbierał odpoczynek tygodniowy w wymiarze krótszym, niż wynikający z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i za naruszenia te zasadnie została więc nałożona kara pieniężna w łącznej wysokości 6.450 zł. Odnosząc się do naruszenia w zakresie skrócenia przez odwołującego się dziennego czasu odpoczynku, organ odwoławczy stwierdził, że zostało udowodnione na podstawie planu pracy i załączonych do tego dokumentu harmonogramów pracy kierowcy, że przedsiębiorca, w okresie od dnia 5 marca 2015 r. do 28 sierpnia 2015 r., skrócił w 134 dniach dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę 40 min., za co zasadnie wymierzono kary pieniężne po 300 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 40.200 zł za stwierdzone naruszenia, określone lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.d.t., lecz z uwagi na art. 139 K.p.a., słuszne było przychylenie się do ustaleń organu pierwszej instancji i utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 35.700 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał za bezzasadny zarzut naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu. Stwierdził, że strona miała możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W toku postępowania skarżący miał możliwość składania wyjaśnień, wypowiedzenia się co do zaistniałego stanu faktycznego. Pismem z dnia 4 listopada 2015 r. strona złożyła obszerne wyjaśnienia co do stwierdzonych naruszeń, które organ pierwszej instancji uwzględnił wydając zaskarżoną decyzję. Organ dodał, że wraz z odwołaniem strona nie przedstawiła żadnych dowodów i nie wskazała nawet okoliczności tego rodzaju, które wymagałoby kontynuowania postępowania dowodowego i mogłyby wpłynąć na ostateczne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił ponadto wyrażoną w decyzji organu pierwszej instancji ocenę, że w sprawie brak było możliwości zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż nie stwierdzono przesłanek należytej staranności w organizacji pracy przedsiębiorstwa. Przedsiębiorca sam bowiem wskazał, że nie posiada wiedzy o przepisach regulujących transport drogowy, chociaż w trakcie kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, okazał Certyfikat Kompetencji Zawodowych, wobec czego przepisy regulujące działalność gospodarczą z zakresu transportu winny być stronie znane. W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję organu drugiej instancji z dnia 22 sierpnia 2016 r., "[...]" powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczącą naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. Zarzucił ponadto, że organy obu instancji naruszyły art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. Skarżący podniósł również, że kontrolujący rozszerzył okres kontroli naliczając naruszenia od dnia 1 września 2014 r. Tym samym, wykroczył poza ramy okresu kontroli wskazanego w zawiadomieniu o zamiarze jego wszczęcia, to jest w okresie od dnia 14 września 2014 r. do 14 września 2015 r. Ponadto, w poszczególnych dniach tygodnia niewłaściwie zostały naliczone skrócenia odpoczynków tygodniowych. Organ odwoławczy nie dostrzegł powyższego naruszenia, co czyni decyzję organu drugiej instancji wadliwą. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuję: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi, w sytuacji gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Oceniając w świetle powołanych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z obowiązującym prawem, zadaniem Inspekcji Transportu Drogowego jest kontrola przestrzegania czasu pracy przedsiębiorców osobiście wykonujących przewozy drogowe i osób niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz (art. 50 pkt 1 lit. k u.t.d.). Wykonując zadania kontrolne, upoważnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego mogą je realizować podczas kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie. Kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c u.t.d. Zgodnie bowiem z art. 89c u.t.d., do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy (również wykonującego transport drogowy) stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te regulują zasady przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Dla skutecznego przeprowadzenia kontroli konieczne jest zawiadomienie przedsiębiorcy o kontroli. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829), powoływanej dalej jako: u.s.d.g., organ kontroli ma obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli musi spełniać określone w art. 79 ust. 6 u.s.d.g. wymogi formalne, to jest musi zawierać: oznaczenie organu; datę i miejsce wystawienia; oznaczenie przedsiębiorcy; wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli; podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia. Zachowanie opisanych wyżej wymogów dotyczących zawiadomień jest istotne, gdyż zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dowody przeprowadzone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Z powyższego wynika, że określenie zakresu przedmiotowego kontroli w upoważnieniu, powinno się mieścić w granicach merytorycznego władztwa organu kontrolnego i jest wiążące. Tym samym, każde rozszerzenie zakresu kontroli wymaga zmiany upoważnienia określonego w art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.d.g. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 2 września 2015 r., organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Wskazano, że datą rozpoczęcia kontroli będzie dzień 14 września 2015 r., a kontrolą zostanie objęty okres od dnia 14 września 2014 r. do dnia 14 września 2015 r. Ponadto, wezwano przedsiębiorcę do przedłożenia do kontroli wymienionych w tym piśmie dokumentów za okres objęty kontrolą. W imiennym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli również wskazano, że zakres kontroli obejmuje okres od dnia 14 września 2014 r. do dnia 14 września 2015 r. W protokole z kontroli z dnia 29 września 2015 r. podano, że zakres kontroli obejmował wskazany wyżej okres. Wbrew jednak ustalonemu zakresowi kontroli, skontrolowany został okres dłuższy, niż zakreślony w powyższych dokumentach. Z treści protokołu z kontroli wynika bowiem, że kontrolą objętko okres także od dnia 1 września 2014 r. do dnia 13 września 2014 r. W decyzji z dnia 26 stycznia 2016 r., organ pierwszej instancji na podstawie powyższych ustaleń, po uwzględnieniu wyjaśnień skarżącego, stwierdził naruszenie polegające na skróceniu przez przedsiębiorcę tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w okresie od 1 września 2014 r. do 7 września 2015 r., za co wymierzono, na podstawie art. 92a ust. 1,3 i 6 u.t.d. oraz lp. 5.4.1,5.4.2 załącznika nr 3 do tej ustawy, karę w łącznej wysokości 6.450 zł. Powyższe ustalenia i sankcje zaakceptował w całości organ drogiej instancji, pomimo oczywistego rozszerzenia zakresu kontroli poza okres wskazany w zawiadomieniu o kontroli i upoważnieniu do kontroli. Naruszenie, którego dopuściły się organy miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Ustalenie bowiem, że przedsiębiorca nie był zawiadomiony o rozszerzonym zakresie kontroli, powinno wyłączyć możliwość orzeczenia kary za stwierdzone naruszenia zaistniałe w okresie przekraczającym zakres kontroli. Podnieść należy, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia ani jego zarzutami. Organ odwoławczy może zatem – a nawet powinien – wszechstronnie skontrolować postępowanie i decyzję organu I instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy i jakie zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, wbrew powyższemu obowiązkowi, organ drugiej instancji ograniczył się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji i nie dostrzegł opisanego wyżej naruszenia. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszeń proceduralnych, stwierdzić należy, że tego rodzaju uchybienia mogą skutkować uchyleniem decyzji tylko w przypadku, gdy mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie skorzystania z tych uprawnień przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący nie wykazał jednak na konkretną czynność, której nie mógł dokonać z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., tym samym zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić również należy, że naruszenie ustawowych i wyznaczonych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym nie ma wpływu na ocenę zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie naruszenia przepisów art. 35 i art. 36 K.p.a. nie mogło być rozważane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zachowanie terminów załatwienia sprawy administracyjnej i efektywność w jej rozpatrywaniu jest przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nie w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł w pkt. 1 o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. 2 na podstawie art. 200 powołanej ustawy.