II SA/Ol 1330/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia zawiesić postępowanie sądowe. WSA/pos.1- sentencja postanowienia Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt tej sprawy wynika, że pismem z dnia 9 grudnia 2011 r. Spółka A wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa na okres kolejnych sześciu lat. Jako podstawę prawną wskazano art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Po rozpoznaniu wniosku Dyrektor Izby Celnej decyzją dnia [...] odmówił przedłużenia zezwolenia udzielonego decyzją dnia [...], zaś po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Ol 392/12 oddalił skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę, wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. sygn. II GSK 1786/12 uchylił wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2012 r. oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. W motywach wyroku Sąd ten podniósł, że organy obu instancji przy rozpoznaniu sprawy nie uwzględniły zapadłego przez Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeczenia w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 z dnia 19 lipca 2012 r. co oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu organy winny dokonać oceny charakteru spornych przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie wykładni dokonanej przez TSUE w zakresie wykładni pojęcia "przepisu technicznego". Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie dotyczące przedłużenia udzielonego decyzją z dnia [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Na skutek rozpoznanego odwołania, w którym Spółka zarzuciła naruszenie m.in. art. 1 pkt 11 Dyrektywy Nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w zakresie norm przepisów technicznych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie obejmuje regulacji prawa krajowego wprowadzającego zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gier, co ogranicza możliwość obrotu takimi automatami, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia obszernie przedstawiono przebieg postępowania oraz treść przepisów regulujących kwestie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stwierdzając, że z uwagi na okoliczność wygaśnięcia z dniem [...] decyzji z [...] przyznającej zezwolenie na taką działalność skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia w tym zakresie. Skargę na tę decyzję wywiodła Spółka A, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości, której zarzucono naruszenie: - art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w zakresie norm przepisów technicznych, poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie obejmuje regulacji prawa krajowego wprowadzającego zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gier oraz zakaz wydawania i przedłużania zezwoleń na urządzanie gier, co ogranicza możliwość obrotu takimi automatami, - art. 120 ordynacji podatkowej w związku z art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 8 ust. 1 w związku z art. art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w zakresie norm przepisów technicznych, poprzez błędne przyjęcie, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego, podlegającego notyfikacji, - art. 122, art. 187 § 1 o.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że regulacja ustawy o grach hazardowych w zakresie prowadzenia działalności w punktach gier na automatach nie ma istotnego wpływu na właściwości lub sprzedaż produktu - automatów do gier o niskich wygranych, - art. 208 § 1 o.p. poprzez umorzenie postępowania na skutek błędnego przyjęcia, iż nie istnieje aktualnie w porządku prawnym podstawa prawna do przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wskazać należy, iż praktyka sądowa opowiada się za szerokim interpretowaniem użytego w tym przepisie pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 302 i nast.). Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu (vide: postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również Trybunałem Stanu - vide postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej - vide np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu co nie oznacza jego dowolności w tym zakresie. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu. Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (vide: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11). Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz.U. Nr 210, pzo. 1540, ze zm) dalej: u.g.h. są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało w Trybunale Konstytucyjnym opatrzone sygnatura P4/14. W ocenie Sądu powyższe pytanie prawne kierowane do TK ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu tym wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji. W dalszej części Sąd ten podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy Nr 98/34, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej Dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Sąd rozpoznający tę sprawę uważa, ze wątpliwości odnośnie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, stanowią punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi także dla jak te, które mają zastosowanie w rzeczonej sprawie, a mianowicie art. 138 ust. 1 ww. ustawy, z którego wynika, że zezwolenie, o którym mowa w art. 129 ust. 1, nie może być przedłużane. Art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. jako przepis techniczny wymagał notyfikacji oraz jakie są skutki prawne braku notyfikacji, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej. W przedstawionej sytuacji uzasadnione jest zatem zawieszenie postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. Skoro zatem przepis ten został poddany kontroli TK, to od rozstrzygnięcia jego zgodności z Konstytucją RP uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w tej sprawie, gdyż kwestia konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych będzie miała znaczenie dla zagadnienia stosowania art. 138 ust. 1 tej ustawy. Końcowo jedynie zauważyć należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych wszystkich względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, doszedł do przekonania, że podjęcie rozstrzygnięcia opartego na art. 125 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. jest w pełni uzasadnione. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny ewentualnej niezgodności ww. przepisu ustawy z Konstytucją, ma wpływ na sytuację prawną Spółki Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji o zawieszeniu postępowania sądowego do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.