II SA/Ol 134/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Alicja Jaszczak- Sikora Beata Jezielska (spr.) Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi W. D. i M. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej I. stwierdza nieważność § l pkt l uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżących kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. orzeka, że zaskarżona część uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W. D. i M. K. wnieśli skargę na uchwalę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2003r. Nr "[...]" zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej, zarzucając naruszenie prawa, a także ich interesu prawnego. Podnieśli, iż przedmiotowa uchwała narusza art. 4 ust. l pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej przez bezpodstawne i sprzeczne z treścią przepisu uzależnienie uzyskania od administratora warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do danej sieci od uiszczenia jednorazowej opłaty za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej. Podali, iż pierwotna treść zapisu § 2 ust. l uchwały Nr "[...]" Rady Gminy D. z dnia 29 lutego 2000r. w sprawie wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej była kilkakrotnie zmieniana. Zaskarżoną uchwałą z dnia 26 czerwca 2003r. powrócono do jej pierwotnego brzmienia, a mianowicie: "od wniesienia opłaty, o której mowa w § l uzależnia się uzyskanie od administratora warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do danej sieci". Skarżący podnieśli, iż skoro zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, to jednorazową opłatę za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej należy ponieść już na etapie przygotowywania projektu budowlanego, gdy nie wiadomo jeszcze czy dana osoba z danej sieci będzie kiedykolwiek skorzystać. Przywołano stosowne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym wyrażono pogląd, iż chociaż w art. 4 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej mowa jest o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawniony wniosek, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu. W związku z tym w ocenie skarżących ani powołany przepis art. 4 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani też żaden inny przepis prawa, w tym również ustawa z dnia 7 czerwca 20001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, nie daje podstawy do uzależnienia uzyskania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci od uprzedniego uiszczenia jednorazowej opłaty. Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego skarżący wskazali, iż posiadają nieruchomość, dla której chcą wystąpić o warunki techniczne przyłączenia do sieci celem wykonania projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wskazała, że nie widzi podstaw do zmiany własnej uchwały. Wyjaśniono, iż podstawę prawną do jej podjęcia stanowił art. 4 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, a organ nadzoru nie stwierdził naruszenia prawa. Wskazano ponadto, iż w decyzjach ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na które powołują się skarżący, jako sposób odprowadzania ścieków wskazane są szczelne zbiorniki lub oczyszczalnie przydomowe. Budowa natomiast systemów kanalizacji sanitarnej daje nowe możliwości odprowadzania ścieków, lecz ostateczny wybór należy do świadczeniobiorców, jak również zależy od ich możliwości technicznych i finansowych. Poza tym uchwała przewiduje zasady zwrotu opłaty w przypadku, gdy uprawniony podmiot nie skorzysta z wydanych warunków przyłączenia do sieci. Wyrokiem z dnia 5 marca 2004r. Sygn. akt "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarżący nie zakwestionowali upoważnienia do ustalenia jednorazowych opłat z tytułu podłączenia do określonych komunalnych sieci, lecz moment, w którym będą zobowiązani do ich uiszczenia. Wskazano, iż art. 4 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie definiuje pojęcia "korzystania z obiektów i urządzeń". Definicji takiej nie zawierają także inne przepisy przedmiotowej ustawy, ani też pojęcie to nie ma ustalonego znaczenia w literaturze prawniczej. Zatem wywodząc tę definicję z jej literalnego brzmienia przyjęto, iż odnosi się ono nie tylko do faktycznego używania urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie składu orzekającego wystąpienie z wnioskiem do właściwego administratora sieci komunalnych o ustalenie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej należy traktować jako wyrażenie deklaracji korzystania z tych urządzeń. Skoro zaś przepis uprawnia właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nie tylko do określenia wysokości cen i opłat, ale także sposobu określenia cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to dopuszczalne jest ustalenie tej opłaty już na etapie wyrażenia woli korzystania przez zainteresowanych z tych urządzeń. Uzyskanie warunków technicznych przyłączenia komunalnych sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej ma bowiem na celu nie sprostanie wymogom ustawy Prawo budowlane, jak wskazują skarżący, lecz faktyczne korzystanie z sieci komunalnych. Wskazano przy tym, iż w przypadku braku rzeczywistego podłączenia nieruchomości do sieci komunalnych uchwała przewiduje zwrot uiszczonej opłaty jednorazowej. Odnosząc się do powoływanego w skardze orzeczenia NSA stwierdzono, iż zapadł on w odmiennym stanie faktycznym i w oparciu o odmienną podstawę prawną, a poza tym Sąd podzielił poglądy wyrażone w zdaniu odrębnym do tego orzeczenia. Od wyroku tego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący, wnosząc o jego zmianę w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż dopuszczalne jest ustalenie opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej już na etapie wyrażenia zgody przez zainteresowanych w korzystaniu z tych urządzeń, a tym samym uznanie iż zgodne z tym przepisem jest uzależnienie wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci od wniesionej jednorazowej opłaty za korzystnie z niej. Podnieśli, iż uzyskanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci nie jest związane z korzystaniem z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zarzucili, iż dokonując wykładni art. 4 ust. l pkt ustawy o gospodarce komunalnej Sąd sam wskazał, iż przez korzystanie należy rozumieć odnoszenie, osiąganie korzyści, uzyskiwanie pożytku, zysku z czegoś. W ocenie skarżących zatem fakt, iż powołany przepis upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego do postanawiania o sposobie ustalania cen i opłat w żaden sposób nie uprawnia do przyjęcia, iż są one upoważnione do pobierania opłat niezwiązanych z korzystaniem z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, gdyż prowadzi to do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, a także niedopuszczalnego rozszerzenia katalogu opłat nałożonych na obywateli. Podniesiono ponadto, iż zgodnie z przepisami Prawa budowlanego ustalenie warunków przyłączenia do sieci jest niezbędne już na etapie projektu budowlanego. Zgodnie zatem z zaskarżoną uchwałą opłaty można pobierać w sytuacji, gdy nie jest wiadomo czy dana osoba uiszczająca opłatę kiedykolwiek będzie z tej sieci korzystać. Wskazano także, iż zwrot pobranej opłaty przewidziany jest tylko w przypadku nieuzyskania zgody na podłączenie do sieci. Zatem w ocenie skarżących osoba, która uzyskała warunki przyłączenia do sieci, a nie złoży wniosku do dokonanie przyłączenia nie może żądać zwrotu pobranej opłaty. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2004r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wskazano na błędną wykładnię przepisów art. 4 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Podniesiono, iż zawarte w powołanym przepisie upoważnienie dla rady gminy oznacza, iż ta może stanowić o opłatach za rzeczywiste, a nie potencjalne korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie jest wykładnią rozszerzającą, która nie jest dopuszczalna przy interpretacji przepisów upoważniających do nakładania na obywateli i jednostki organizacyjne określonych obowiązków. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 13 grudnia 2000r. (II SA 2320/00, OSS 2001/4/129) wskazano, iż nie jest dopuszczalne żądanie opłaty za usługi potencjalne, jeszcze nie świadczone przez gminę, zaś odmienna interpretacja przeczyłaby zasadom gospodarki rynkowej, mającym zastosowanie także w sektorze usług komunalnych. Jednocześnie podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie wyjaśnił, czy przedmiotem zaskarżenia objęto uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy D. z dnia 26 czerwca 2003r. w całości, jak to wynika z "nagłówka" skargi, czy też w części dotyczącej § 2 ust. l tej uchwały-jak to można wnosić z uzasadnienia skargi, Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego. Zgodnie jednak z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przede wszystkim należy podnieść, iż zaskarżona uchwala Nr "[...]" Rady Gminy D. z dnia 26 czerwca 2003r. Nr "[...]" zmieniająca uchwałę w sprawie wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 5 marca 2004r. oddalił skargę. Orzeczenie to zostało jednak uchylone, a uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia żadnych wątpliwości co do sposobu interpretacji kwestionowanych przepisów prawa, jakie należy przyjąć w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem wyraźnie, iż wykładnia art. 4 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9 poz. 43) dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie jest błędna. Stosownie bowiem do regulacji zawartej w powołanym przepisie rada gminy może, o ile przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej, stanowić o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej gminy. Tak sformułowane upoważnienie dla rady gminy oznacza, iż ta może stanowić o opłatach za rzeczywiste, a nie potencjalne korzystanie z wyżej wymienionych obiektów i urządzeń. Będąc związany powyższą wykładnią prawa skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż regulacja wprowadzona zaskarżoną uchwalą, uzależniająca wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci urządzeń użyteczności publicznej od wniesienia jednorazowej opłaty narusza prawo. Przy czym wykonując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono się do skarżących o sprecyzowanie przedmiotu skargi. W odpowiedzi na wezwanie sądu pismem z dnia 10 marca 2005r. skarżący wyjaśnili, iż przedmiotem zaskarżenia jest § l pkt l uchwały Rady Gminy D. z dnia 26 czerwca 2003r., wskazując iż ta część uchwały zawiera regulacje związane z uzależnieniem uzyskania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci od wniesienia opłaty za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej. Podzielając ten pogląd Sąd stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej części uchwały w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.