II SA/Ol 134/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi T. B., Z. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie garażu oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 12 czerwca 2007 r., powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dalej zwanej K.p.a., oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) w związku z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie garażu o konstrukcji drewnianej, usytuowanego na działkach o numerach ewidencyjnych "[...]". Po rozpoznaniu odwołania T.B. i Z.A., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 8 sierpnia 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zarzucił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jaki obiekt jest przedmiotem samowoli budowlanej ani daty jej popełnienia. Powyższe powoduje, że nie można ocenić prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 20 listopada 2007 r., ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego garażu. Organ pierwszej instancji ustalił, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że obiekt ten istniał w obecnych wymiarach przed dniem 31 grudnia 1994 r. Z zeznań świadków oraz zdjęć przedłożonych przez właścicieli garażu – J. i J.M., wynika, że był on wybudowany w latach 70-tych lub 80-tych ubiegłego wieku, zaś w latach 90-tych był remontowany. W związku z tym organ uznał, że regulacja art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wyklucza możliwość zastosowania do tego obiektu art. 48 tej ustawy. Wykonane przy przebudowie i rozbudowie spornego garażu roboty budowane nie naruszały także przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, gdyż pozwolenie na budowę było wymagane w przypadku budowy lub rozbudowy na terenie siedliska takich obiektów budowanych jak budowle czy obiekty tymczasowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 10 stycznia 2008 r., ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, ponieważ sporny obiekt istnieje. Wskazał, że regulacje prawne Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwiają organom nadzoru budowlanego legalizację popełnionej samowoli budowlanej oraz pozwalają na wyeliminowanie skutków jej popełnienia. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie kierunku, w jakim powinno być prowadzone postępowanie. Przepis § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48, z późn. zm.) stanowił, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków, co nie zostało wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji. Organ ten nie wykazał legalności powstania spornego budynku. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., nałożył na J. i J.M. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną spornego garażu w terminie do dnia 31 lipca 2008 r. Uwzględniając informacje zawarte w przedłożonej przez inwestorów w dniu 28 lipca 2008 r. ekspertyzie, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 27 sierpnia 2008 r. nakazał J. i J.M. wzmocnienie płatwi pośredniej w garażu, w terminie do dnia 31 października 2008 r. Następnie decyzją z dnia 4 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. udzielił J. i J.M. pozwolenia na użytkowanie spornego garażu. W uzasadnieniu podał, że sporny budynek wybudowany został pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, co powoduje, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że garaż nie naruszał planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie powstania tego obiektu. W stanie faktycznym sprawy nie miał zastosowania art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., lecz art. 40 tej ustawy, umożliwiający legalizację przedmiotowego garażu. Inwestorzy wykonali nałożony na nich obowiązek wzmocnienia konstrukcji tego obiektu, co ustalono w wyniku oględzin w dniu 17 listopada 2008 r. Zaznaczono przy tym, że w oględzinach uczestniczyli tylko inwestorzy, zaś pozostałe osoby, uznane za strony w sprawie, pomimo prawidłowego powiadomienia, nie wzięły w nich udziału. W złożonym odwołaniu Z.A. i T.B. wniosły o rozbiórkę garażu, gdyż ich zdaniem został on wybudowany niezgodnie z § 44 powołanego wyżej rozporządzenia. Skarżące podały, że obiekt został rozbudowany w latach 1993 – 1994, bez stosownego zezwolenia i posadowiono go na działce o nr "[...]", tj. na drodze, co uniemożliwia przejazd pojazdów służb ratunkowych. Opinia Wójta Gminy B., dotycząca zagospodarowania przestrzennego, zdaniem odwołujących się, jest niezgodna z prawdą, gdyż niedopuszczalne jest budowanie na drodze publicznej. Zakwestionowały ponadto prawidłowość przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu, że bezspornie przedmiotowy garaż wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., zatem do sprawy mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Wyjaśnił, że przepisy tej ustawy nie przewidywały bezwzględnego nakazu rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, o ile nie zaistniała sytuacja przewidziana w art. 37 pkt 1 lub 2 tej ustawy. W stanie faktycznym sprawy nie miała miejsca żadna z przeszkód do legalizacji samowolnej przebudowy istniejącej drewutni na garaż. Z pisma Wójta Gminy B. z dnia 8 lutego 2008 r. wynika bowiem, że usytuowanie obiektu nie było sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. Wykonane po inwentaryzacji garażu przeróbki spowodowały, że nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że z informacji udzielonych przez: Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w piśmie z dnia 15 marca 2007 r., Wójta Gminy B. w piśmie z dnia 20 marca 2007 r. i Starostwo Powiatowe w W. z dnia 26 marca 2007 r., wynika, że działka o nr ew. "[...]", na której znajduje się część spornego garażu, nie jest drogą publiczną. Jest to droga gruntowa, a garaż jest posadowiony na jej niewielkiej części. Strony mają ponadto możliwość wyznaczenia innej drogi. W złożonej na tę decyzję skardze T.B. i Z.A. wniosły o rozbiórkę garażu z uwagi na jego wybudowanie niezgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Stwierdziły, że został on rozbudowany w latach 1993-1994, a nie w 2000 r. Zarzuciły, że zdjęcia złożone do akt sprawy nic nie wnoszą, gdyż zrobione zostały trzy lata po rozbudowie garażu. Ponieważ obiekt ten jest posadowiony także na działce nr "[...]", tj. na drodze, powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Droga ta prowadzi do gospodarstwa skarżących, do ich pól i do drogi głównej, lecz skarżące nie mogą z niej korzystać, w tym przepędzać bydła. Nie zgodziły się na wytyczenie nowej drogi. Podniosły ponadto, że zabudowanie przedmiotowej drogi garażem wydłuża czas dojazdu do ich gospodarstwa służbom ratunkowym. Zakwestionowały również rzetelność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków i podały, że były przy tych zeznaniach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, którą udzielono J. i J.M. pozwolenia na użytkowanie garażu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jest to parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z płaskim dachem, pokryty eternitem, niepołączony trwale z gruntem, którego podwaliny oparte są na trylince betonowej. Powstał po przebudowie istniejącej szopy o konstrukcji drewnianej, bez zmiany jej wymiarów. Przedmiotowy obiekt budowany wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wynika to z zeznań przesłuchanych na tę okoliczność w dniu 19 października 2007 r. świadków. J.F., K.B. i B.B. podali, że pierwotna drewutnia (szopa drewniana) istniała już w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, natomiast w 1992 r. została przebudowana. Ze złożonych przez J.M., ojca J.M., zeznań wynika, że w 1979 r. przejął od swojego ojca gospodarstwo rolne wraz z budynkami, w tym z drewnianym obiektem budowlanym, użytkowanym obecnie jako garaż. Budynek ten wybudowany został przez jego ojca przed 1950 r. W latach 90-tych budynek został przebudowany, a następnie zmieniono pokrycie jego dachu. Ponadto, ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć spornego garażu wynika, że istniał on w 1996 r. Prawidłowo zastosowano zatem w stanie faktycznym sprawy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy, jej art. 48 (dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Bezsporne jest, że powyższe roboty budowlane wykonano bez pozwolenia na budowę, co naruszało § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Należy przypomnieć, że w myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jednakże, w art. 40 tej ustawy przewidziano, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, w tym niezgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, nie jest zasadą wydanie nakazu rozbiórki takiego obiektu. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, o ile nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły w rozpatrywanej sprawie, że nie zaistniały przesłanki obligujące do wydania nakazu rozbiórki garażu. Przede wszystkim sporny garaż wybudowany został na terenie przeznaczonym -w dacie jego przebudowy- pod tego rodzaju zabudowę. Z pisma Wójta Gminy B. z dnia 8 lutego 2008 r. i treści planu miejscowego, którego fragment dotyczący obszaru gminy załączono do pisma wynika wprost, że obiekt ten nie naruszał postanowień planu zagospodarowania przestrzennego gminy, obowiązującego w latach 1985 - 1994. Ponadto, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2008 r. organ pierwszej instancji nałożył na właścicieli garażu obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną tego obiektu, w terminie do dnia 31 lipca 2008 r. Po wykonaniu tych obowiązków, decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r. nakazano, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., wykonanie w garażu, w terminie do dnia 31 października 2008 r., elementów wzmacniających jego konstrukcję. Pismem z dnia 28 października 2008 r. inwestorzy poinformowali o wykonaniu obowiązków nałożonych tą decyzją, zaś organ pierwszej instancji, w wyniku oględzin dokonanych w dniu 17 listopada 2008 r., potwierdził, że roboty budowlane wykonano zgodnie z inwentaryzacją. Budynek ten nie powoduje więc niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Nie wykazano również, aby pogarszał on niedopuszczalnie warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Wbrew wywodom skarżących częściowe posadowienie tego budynku na działce nr "[...]", nie skutkuje powstaniem niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Przede wszystkim działka ta nie jest drogą publiczną. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogą publiczną jest m.in. droga gminna, stanowiąca własność samorządu gminy (art. 2 ust. 1 i art. 2a ust. 2). Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że działka nr "[...]" jest własnością Skarbu Państwa, gdyż nie została skomunalizowana, a Rada Gminy B. nie podejmowała uchwały w przedmiocie zaliczenia tej działki do kategorii dróg gminnych. Jest więc ona drogą wewnętrzną, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wykorzystywaną jako droga dojazdowa do gruntów rolnych. Dodatkowo J.M. podał na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r., że "budynek zahacza o działkę "[...]" na długości około 50 cm". W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucać naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Do zastosowania tego przepisu koniecznym jest bowiem wykazanie, że funkcjonowanie spornego budynku powodowałoby rzeczywistą groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Niezbędne byłoby również dowiedzenie, że pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ma charakter niedopuszczalny, czyli znaczny, w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 224/07, LEX nr 334853). Podnoszony zaś w niniejszej sprawie zarzut utrudnionego dojazdu do gospodarstwa skarżących, nie stanowi przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Prawidłowo zatem udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie garażu na podstawie art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (ust. 3 art. 42). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwie przeprowadzonego dowodu z zeznań świadków należy wyjaśnić, że w dniu 21 marca 2007 r. organ pierwszej instancji nie przesłuchiwał świadków, lecz dokonał oględzin przedmiotowego garażu. Osoby obecne przy przeprowadzeniu tego dowodu złożyły zaś wyjaśnienia. Dowód z przesłuchania świadków przeprowadzony został dopiero w dniu 19 października 2007 r. Skarżące były prawidłowo zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu, lecz nie wzięły w nim udziału. Tym samym nie mogą skuteczne kwestionować prawidłowości przesłuchania świadków, skoro nie uczestniczyły w przeprowadzeniu tego dowodu. Z protokołów przesłuchań wynika natomiast, że przed odebraniem zeznań organ administracji pierwszej instancji uprzedził świadków o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, stosownie do art. 93 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie zasadami przewidzianymi w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 79 - art. 81. Stronom zapewniono prawo czynnego udziału w postępowaniu, co gwarantuje art. 10 § 1 K.p.a. Prawidłowo również zastosowano przepisy prawa materialnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania przewidziane w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.