II SA/Ol 134/10

Dnia 30 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 3 października 2008 roku nr XXX/185/2008 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami 1. stwierdza nieważność § 15 ust. 2 pkt 2 lit. "a" załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/185/2008 Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 3 października 2008r. w części zawierającej wyrażenie: "upraw rolnych i ogrodniczych" oraz § 15 ust. 2 pkt 3 załącznika do tej uchwały 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 nie podlega wykonaniu W dniu 3 października 2008r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej O. Na powyższą uchwałę skargę wniósł pełnomocnik Wojewody, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a) w części zawierającej wyrażenia "upraw rolnych i ogrodniczych" oraz o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 2 pkt 3 przedmiotowej uchwały. Wskazano, że zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy zostały wprowadzone do uchwały bez upoważnienia ustawowego. Rada wyraziła bowiem zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości na czas oznaczony nie dłuższy niż 10 lat w przypadku, gdy nieruchomość jest przeznaczona na cele upraw rolnych i ogrodniczych oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Podniesiono, iż katalog zwolnień z obowiązku zbycia nieruchomości w formie przetargu określa art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a wskazany w uchwale cel rolny i ogrodniczy nie mieści się w dyspozycji tego przepisu. W ocenie organu nadzoru należy w tym wypadku zastosować zasadę zawartą w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, w myśl której nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, zaś określony w art. 37 ust. 4 tej ustawy obowiązek odpowiedniego stosowania ust. 1 tego artykułu przy zawieraniu umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oznacza, iż oddanie w dzierżawę nieruchomości na cele upraw rolnych i ogrodniczych może nastąpić jedynie po przeprowadzeniu przetargu. Na potwierdzenie swojego stanowiska pełnomocnika organu przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano ponadto, iż odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje także podstaw do wydzierżawienia nieruchomości ma okres do 10 lat w trybie bezprzetargowym na rzecz dotychczasowego dzierżawcy. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w O. wniósł o jej oddalenie. Podano, iż art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosowanie ust. 1 tego artykułu odpowiednio a nie wprost, co uniemożliwia automatyczne stosowanie przepisu odsyłającego do normy wynikającej z przepisu docelowego. Wskazano, iż wydzierżawienie lub najem nieruchomości różni się od ich sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, gdyż nie dochodzi do powstania stanu nieodwracalnego w sferze własności. Dzierżawca posiada niewielkie uprawnienia w stosunku do dzierżawionej nieruchomości, nie może jej zbyć, a ponadto naruszenie warunków umowy dzierżawy z reguły skutkuje jej rozwiązaniem i koniecznością zwrotu przedmiotu umowy. Nie ma zatem powodów dla stosowania większych obostrzeń niż przy sprzedaży nieruchomości. Natomiast argumentacja skarżącego prowadzi do wniosku, iż w przypadku umów użytkowania najmu lub dzierżawy rygory będą ostrzejsze, niż przy sprzedaży nieruchomości, gdyż oprócz spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami potrzebna jeszcze będzie uchwała rady, co kłóci się z zasadą racjonalności ustawodawcy. Jeżeli natomiast ustawodawca nie zaostrzył kryteriów w stosunku do umów najmu i dzierżawy, to zdanie drugie art. 37 ust. 4 powołanej ustawy jest całkowicie zbędne, zaś sama norma prawna dotycząca dzierżawy, użytkowania i najmu winna się ograniczać do zdania pierwszego. Skoro jednak ustawodawca zadecydował się umieścić zapis o wyrażeniu odrębnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tych umów, to miał w tym swój cel. W ocenie Przewodniczącego Rady jeżeli spełnione są przesłanki z ust. 1 – 2 powołanego artykułu to obowiązek zbycia nieruchomości w drodze przetargu nie powstaje, a zatem nie jest potrzebna uchwała rady. Skoro zatem w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest mowa o odstąpieniu od obowiązku przetargowego, to obowiązek ten musiał najpierw powstać i wynika z odpowiedniego zastosowania art. 37 ust. 1, w konsekwencji ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, czyli braku wymienionych w tym przepisie przesłanek. Przepis ten upoważnia więc radę do odstąpienie od obowiązku przetargowego przy zastosowaniu innych przesłanek niż wynikające z ust. 1 - 3. Zatem w ocenie Przewodniczącego Rady odesłanie wyrażone w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy jedynie wskazania, iż generalnie zawieranie tych umów winno następować w trybie przetargowym, jednak właściwa rada może w drodze uchwały wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania tych umów, nawet jeśli brak jest przesłanek z ust. 2 i 3 tego artykułu. Podniesiono, iż Radzie znane jest odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych, lecz nie podziela poglądów tam zawartych. Ponadto wskazano, iż orzeczenia te były wydane w stanie prawnym sprzed zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 października 2007r. Odnośnie zapisu o odstąpieniu od trybu przetargowego w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość wskazano, iż zapis ten jest zacytowaniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Zatem gmina może w drodze uchwały odstąpić od trybu przetargowego w takich wypadkach. Co więcej do czasu uchwalenia zasad gospodarki nieruchomościami wójt za zgodą rady może zawrzeć taką umowę. Racjonalnym jest zatem twierdzenie, iż podjęcie uchwały o zasadach gospodarki nieruchomościami nie oznacza pogorszenia uprawnień gminy, która – gdyby podzielić pogląd skarżącego – dopiero po uchwaleniu zasad musiałaby stosować art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wcześniej – w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym - nie musi. Podniesiono także, iż uwzględnienie skargi spowoduje zator proceduralny i organizacyjny w gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jego podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaskarżone zapisy uchwały zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Skutki niezgodności z prawem uchwały rady gminy określa przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko Wojewody, iż zaskarżone przepisy uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w O. z dnia 3 października 2008r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej O. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. nr 261 poz. 2603 ze zm.). Przy czym podkreślić należy fakt, iż – jak wskazano wyżej – sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu uwzględniając stan prawny istniejący na dzień jego wydania. Wprawdzie ustawą z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 206 poz. 1590) znowelizowany został powołany przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże sąd musiał uwzględnić poprzednią treść tego przepisu, obowiązującą w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Na dzień zaś wydania przedmiotowej uchwały art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, iż przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy nić 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Art. 37 ust. 1 powołanej ustawy zawiera zapis, iż zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z kolei ust. 2 określa wypadki, w których nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, zaś ust. 3 – wypadki w których wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa a odpowiednio rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego mogą odpowiednio w trybie zarządzenia lub uchwały zwolnić z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargowej. W związku z takim brzmieniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojawiły się wątpliwości, w jakim przypadku wojewoda, rada gminy lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy, tzn. czy może to nastąpić tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, czy też – jak twierdzi Przewodniczący Rady – w każdym innym przypadku, niż wymienione w tym przepisie. Wskazać jednak należy, iż w uchwale z dnia 27 lipca 2009r. (Sygn. akt I OPS 1/09) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela to stanowisko Zatem stanowisko skarżącego, iż zwolnienie z obowiązku przetargowego trybu oddawania w dzierżawę i najem na czas oznaczony nie dłuższy niż 10 lat nieruchomości przeznaczonych na cele upraw rolnych i ogrodniczych narusza przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uzasadnione, gdyż przypadek ten nie mieści się w katalogu przypadków określonych w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie niezgodny z powołanym art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest § 15 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, który zwalnia z obowiązku przetargowego trybu oddawania w dzierżawę lub najem nieruchomości w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W takim przypadku także obowiązują zasady określone w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem zwolnienie może nastąpić tylko w wypadkach o których mowa w art. 37 ust. 3 powołanej ustawy, a przypadek zawarcia kolejnej umowy w odniesieniu do tej samej nieruchomości nie jest tam wymieniony. Przy czym wskazać należy, iż przywołany przez Przewodniczącego Rady art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gmin należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Podnieść należy, iż przepis ten stanowi jedynie normę kompetencyjna, a ponadto pozwala na uregulowanie w drodze uchwały zasad zbywania nieruchomości o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem podejmując uchwałę w tym przedmiocie rada nie może dowolnie określać zasad zbywania nieruchomości oraz oddawania ich w najem, użytkowanie lub dzierżawę przez gminę, lecz musi zastosować obowiązujące w tym zakresie przepisy, w tym przede wszystkim ustawę o gospodarce nieruchomościami Fakt, iż zapis dotyczący konieczności podjęcia uchwały rady gminy także w odniesieniu do przypadków, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy których przedmiotem jest ta sama nieruchomość stanowi odrębne zdanie nie oznacza, iż do tego typu umów nie stosuje się przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis należy bowiem odczytywać całościowo. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zapisów zaskarżonej uchwały, których dotyczy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.