II SA/Ol 1342/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I. i M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. I. i M.C. poinformowali Wójta Gminy S., że A.S. użytkuje działkę nr "[...]" jako teren agroturystyczny, co jest niezgodne z jej przeznaczeniem w planie miejscowym. Zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2014 r. Wójt Gminy S. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., przekazał powyższe pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w E., do załatwienia. Zawiadomieniem z dnia 14 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., zwrócił pismo I. i M.C. z dnia 24 czerwca 2014 r. Wójtowi Gminy S., do rozpatrzenia według kompetencji. Następnie, Wójt Gminy S. pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. ponownie przekazał przedmiotowe zawiadomienie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w E. Wójt oświadczył, że nie jest władny do oceny zgodności użytkowania gruntu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późń. zm.), nie umożliwiają w bezpośredni sposób sankcjonowania naruszania postanowień zawartych w planach miejscowych. Uprawnienia takie posiada Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ponadto organ gminy poinformował, że w sytuacji gdy organ, któremu według kompetencji sprawa została przekazana, nie może jej przekazać organowi, który uznał się za niewłaściwy, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. I. i M.C. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zażalenie na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykorzystania działki nr "[...]". Stwierdzili, że to Wójt Gminy "[...]" jest organem właściwym do rozpoznania tej sprawy, gdyż art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w zakresie zgodności użytkowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak jest też innych przepisów, które umożliwiałyby temu organowi wszczynanie i prowadzenie spraw z tego zakresu. Skoro natomiast rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do zadań gminy należy ustalenie czy dane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w tym planie. Żalący się podnieśli, że stosownie do art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt może w drodze decyzji nakazać właścicielowi, aby w przypadku niezgodnej z planem zmiany sposobu zagospodarowania przestrzennego użytkowaniem gruntu, wstrzymał użytkowanie gruntu lub przywrócił poprzedni sposób zagospodarowania. Wójt Gminy ma zatem możliwość podjęcia odpowiednich działań w niniejszej sprawie, czego jednak nie uczynił, a zgodnie z art. 35 K.p.a. obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Postanowieniem z dnia 17 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Kolegium wywiodło z art. 37 § 1 K.p.a. i art. 1 pkt 1 K.p.a., że zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczy indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest czy przysługuje zażalenie na bezczynność w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego użytkowania gruntu. Stwierdziło również, że art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do sytuacji, gdy nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaznaczyło, że art. 37 § 2 K.p.a. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 141 – art. 144 K.p.a. i wobec tego jego postanowienia muszą być stosowane w pierwszej kolejności, a w kwestiach nieuregulowanych w tym przepisie należy stosować przepisy dotyczące zażaleń. W ocenie Kolegium, nie ma przeciwwskazań, aby w sytuacji wniesienia zażalenia np. na niewykonanie czynności materialno - technicznej, organ zażaleniowy stwierdził jego niedopuszczalność, na podstawie art. 134 K.p.a. W złożonej skardze I.i M.C. zarzucili, że błędnie Kolegium zastosowało art. 134 K.p.a., uznając, że zażalenie jest niedopuszczalne, gdyż zażalenie to zostało wniesione na niezałatwienie sprawy w terminie, a nie na niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego użytkowanie gruntu. Ustalenie to, będące wynikiem niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego naruszyło też art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto skarżący podnieśli, że skarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazali również, że Kolegium naruszyło art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, a Wójt gminy nie ma kompetencji pozwalających na bezpośrednie zapewnienie przestrzegania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z wykładni przepisu i rozstrzygnięć judykatury wynika, że ma on również zastosowanie w przypadku, gdy na danym terenie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżących na niezałatwienie przez Wójta Gminy S. w terminie sprawy z ich podania z dnia 24 czerwca 2014 r., dotyczącego zawiadomienia o użytkowaniu działki nr "[...]" w sposób niezgodny z obowiązującym planem miejscowym. Stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). W cytowanym przepisie ustawodawca uregulował procesowe środki zwalczania bezczynności i przewlekłości organów administracji w załatwianiu sprawy. Służą one realizacji prawa strony do szybkiego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej. Skorzystanie z tych instytucji jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Z tego względu nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny). Zaznaczyć też należy, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest odrębnym środkiem procesowym od przewidzianego w art. 141 - art. 144 K.p.a. zażalenia służącego na postanowienie wydane w toku postępowania. Nie jest ono bowiem wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz albo służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy, albo też stanowi zaskarżenie wykonania postanowienia organu o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1). Termin do jego wniesienia nie został określony, a wobec tego może ono być wniesione w każdym czasie, gdy organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Wniesienie uzasadnionego zażalenia powoduje skutki wynikające wprost z treści art. 37 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uznania zasadności zażalenia organ wyższego stopnia: wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy, zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki, zarządza w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, a także sprawdza jednocześnie czy niezałatwienie sprawy w terminie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Zakres czynności organu, do którego wnosi się zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest zatem ściśle określony, podobnie jak sprecyzowane zostały procesowe skutki wywoływane przez uzasadnione zażalenie (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 237 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Przepisy art. 37 § 2 i art. 36 § 1 K.p.a. nie określają kryteriów, którymi powinien kierować się organ wyższego stopnia, oceniając zasadność zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie. Niewątpliwie musi istnieć obowiązek prawny działania organu administracyjnego i musi być określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy procesowych form rozstrzygnięcia sprawy (decyzja, postanowienie). Ustawodawca nie wypowiedział się również wprost co do sposobu postępowania organu wyższego stopnia, w przypadku gdy uznaje – z różnych przyczyn -zażalenie za nieuzasadnione. Nie budzi wątpliwości, że właściwy organ wydaje postanowienie również w tym wypadku (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2001 r., IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Zaznaczyć przy tym trzeba, że rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., nie następuje w formie decyzji administracyjnej lub w formie postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie, lecz w drodze czynności nadzorczej (por. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2001 r., IV SAB 177/00). W rozpoznawanej sprawie Kolegium wbrew treści art. 37 K.p.a. nie rozpoznało zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy z ich wniosku zatytułowanego "zawiadomienie" z dnia 24 czerwca 2014 r., lecz - powołując art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. - stwierdziło niedopuszczalność tego zażalenia. Jak już wyżej wskazano zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie jest tożsame ze środkiem zaskarżenia od postanowień, uregulowanym w art. 141 - art. 144 K.p.a. Tym samym nie jest możliwe odpowiednie stosowanie tych regulacji do zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania i rozpozna zażalenie skarżących z dnia 29 września 2014 r., rozstrzygając w przedmiocie jego zasadności, stosownie do art. 37 K.p.a. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia, Sąd nie może wypowiedzieć się odnośnie do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na tym etapie sprawy byłoby to przedwczesne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 201 tej ustawy.